Rezime: Nova državna zajednica, Srbija i Crna Gora, uspostavljena Beogradskim sporazumom i Ustavnom poveljom, suočava se sa istim ili sličnim problemima koji su opterećivali funkcionisanje bivše savezne države. Ta zajednica je sasvim specifična tvorevina, koju je gotovo nemoguće pravno objasniti sa stanoviš ta poznatih i priznatih teorijskih modela federacije i konfederacije u ustavnopravnoj nauci. Iz vremena bivše SRJ nasleđeno je višegodišnje haotično stanje i duboki jaz između nominalno-ustavnog i faktičkog stanja u odnosima država članica. Ustavnom poveljom je izvršena samo ustavnopravna verifikacija zatečenih odnosa političke moći u korist država članica, bez adekvatnih institucionalnih garancija za novu preraspodelu moći u korist zajednice. Danas su perspektive političkog zajedništva Srbije i Crne Gore blede i neizvesne. Čini se nespornim da se razlozi degradacije ideje federalizma i ustavne dekadencije u odnosima Srbije i Crne Gore uopšte ne mogu do kraja osvetliti čisto egzegetički, već samo pravno-politikološki, pa i šire društveno, a u krajnjoj liniji i kulturno.
Višedecenijske naslage autoritarne političke kulture danas predstavljaju ključnu prepreku postizanju elementarnog konsenzusa oko osnovnih političkih vrednosti, na kojima bi se bazirao i naš ustavni konsenzus. Samo takav predustavni konsenzus, kao “eliksir života” ustavnog konsenzusa, koji se kod nas još uvek ne nazire, može predstavljati zalogu za trajnije ustavno postignuće.
Ključne reči: državna zajednica, federacija, konfederacija, savezni ustav, Ustavna povelja.

Velika je mana svakog ustava što ne ostavlja moćnicima drugu alternativu, osim ili njihove vlasti, ili gubilišta.
(B. Konstan, Principi politike i drugi spisi, Beograd, 2000, str. 29)

Uvod

1. – Dvadeseti vek u odnosima Srbije i Crne Gore obeležen je njihovim traganjem za odgovarajućim državno-pravnim okvirom zajedničkog života sa ostalim jugoslovenskim narodima, a poslednja decenija ovog veka u njihovim odnosima, traženjem optimalne solucije za ravnopravnu koegzistenciju Srbije i Crne Gore u dvočlanoj zajedničkoj državi.
Decenija odnosa Srbije i Crne Gore, koja je sada za nama, decenija je ustavnog bespuća i pravnog beščašća. Mnogo je bilo dnevne politike i jednokratnih političkih rešenja, mnogo izbora, a malo istinske demokratije.
Najmanje je bilo ustavnosti, vladavine prava i pravne države.
Da li su uzroci današnjeg ustavnopravnog haosa locirani samo u slabostima ustavnih rešenja, ili ih treba tražiti u dubljim društvenim karakteristikama, visokom stepenu političke netolerancije i autoritarne političke kulture i najzad, u istorijskoj i ideološko-vrednosnoj polarizaciji našeg društva? Kako je moguće imati trajan i legitiman ustav u atmosferi tako dubokih podela između vlasti i opozicije, koje nisu više samo redovna odlika političke kompeticije za osvajanje vlasti? Kako ostvariti principe zapisane u ustavu i vrednosti i političke nade koje on otelotvoruje u političkoj stvarnosti, nenaviknutoj na mirne promene vlasti, na političkom tlu, na kojem svaka pobeda jedne političke opcije znači satanizaciju one druge, a svaki novi ustav zatire stari i što je možda najvažnije, na kojem se ustavne promene uvek javljaju kao sudbinsko pitanje, a u novije vreme i kao pitanje opstanka države? Da li je moguće biti optimista u situaciji u kojoj su nam ustavna rešenja sve više privremenog karaktera, gde se prilikom svake promene ustava uvek kreće iz početka i odlučuje “normativno ni iz čega” i u situaciji u kojoj su ustavna rešenja produkt isključivo neke druge, a ne prvenstveno naše društvene i političke realnosti? Ili je možda vreme da se prisetimo reči jednog od političkih savremenika velikog predsednika De Gola: “To što je naša zemlja imala sedamnaest ustava u toku sto pedeset godina nevažno je ako Francuska i dalje postoji”.¹ Ustavne prilike u zemlji nisu se mnogo promenile ni posle petooktobarskih političkih promena. Nema veće stabilnosti unutrašnjih političkih odnosa, koja bi doprinela stvaranju zdravije i demokratskije atmosfere za rešavanje ustavnog pitanja u zemlji. I dalje dominira strančarski duh, nespremnost da se pojedinačni interesi, ne individualni, već pre svega egoistični interesi političkih stranaka, podrede opštem, nemoguć nost da se ozbiljna ustavna rasprava pretpostavi kratkoročnim politikantskim ustavnim igrarijama. Govoriti i pisati o ustavnim pitanjima u ovakvim uslovima nije nimalo lako. Toliko je veliki raskorak između normativnog i stvarnog, ustavom proklamovanog i politički ostvarenog, da su male šanse da nam bilo kakav ustav sve probleme odjednom razreš i. A ukoliko je taj raskorak veći – podseća nas Najdan Pašić – “utoliko su ustavne iluzije opasnije”.² Ni posle usvajanja Ustavne povelje Državne zajednice Srbija i Crna Gora, stvarnost se suštinski nije promenila. Na nivou Državne zajednice, Ustavna povelja donosi veći stepen poverenja u političkim odnosima država članica, ali nikako ne doprinosi stvaranju većeg stepena ustavnopravne ravnoteže u tim odnosima. Na spoljnopolitičkom planu, otklonjena je opasnost od direktnog vojnog angažovanja stranog faktora, ali se zato taj faktor sve više pojavljuje kao arbitar u našim nesređenim političkim i ustavnim prilikama i to na način koji samo prividno olakšava, a suštinski otežava proces ustavnih promena, bitno dezavuiše njihov legitimitet, a sasvim sigurno stvara nepovoljan utisak o našoj nesposobnosti da sami uredimo sopstvene političko-pravne odnose. Istorija nas uči da su interesi velikih sila na ovim prostorima uvek, manje ili više, predstavljali bitnu determinantu uspona i opadanja državnosti, ali današnjica ukazuje da je uticaj spoljnog faktora prisutniji i presudniji nego ikad.

2. – Pokušaj analize čitavog novijeg perioda u “razvoju” naše ustavnosti unapred nailazi na izvesnu teškoću. Naime, reč je o ustavnim dokumentima, koji su nastajali u bitno drugačijim političkim uslovima, iza kojih su bujali interesi različitih, međusobno toliko konfrontiranih, dvaju vladajućih režima i, što je za ustavnopravnu nauku možda najvaž nije, koji nemaju gotovo ništa zajedničko, kako u reviziono-proceduralnom, tako ni u supstancijalnom smislu. Stoga se neizbežno na samom početku suočavamo sa osnovnom dilemom – da li se uopšte može govoriti o protekloj deceniji odnosa Srbije i Crne Gore, kao o periodu ustavnog razvoja, ili je pre reč o ustavnoj dekadenciji? Drugim rečima, može li se nazvati periodom ustavnog razvoja, u doslovnom smislu te reči, vreme u kojem je dominirala neustavnost i nelegitimnost, politička samovolja i arbitrarnost, nasuprot konstitucionalizmu, vreme u kojem su se ustavni mehanizmi pokazali nedovoljnim da artikulišu uzavrele političke sukobe, a ustavi nemoćnim da izdrže napone društvenih suprotnosti i nadžive političke snage koje su ih donele? Da li je potrebno podsećati da je savezni ustav od 1992, inače otpočetka suočen sa ozbiljnim probemima u primeni i grubim kršenjima u praksi, doveden u pitanje već 1997. godine, posle promene vlasti u Crnoj Gori, čija se nova vlast postepeno okreće protiv ustavnog projekta u čijem stvaranju je i sama učestvovala? Ili na nelegitimne julske ustavne amandmane od 2000. godine, usvojene bez saglasnosti vladajuće političke većine u Crnoj Gori? A kada je oktobra 2000. godine došlo do promene vlasti i u Srbiji, bilo je jasno da Ustav SRJ “živi” svoje poslednje dane. Ali umesto da dobijemo demokratske uslove za rešavanje ustavnog pitanja u zajednič koj državi, putem ustavotvorne skupštine i referenduma, a time i obećani legitimni ustavni diskontinuitet, dobili smo Ustavnu povelju grubim kršenjem Ustava SRJ. Tako se od ustavnog preuređenja federacije stiglo do njenog protivustavnog ukidanja.
I zaista, o protekloj deceniji odnosa Srbije i Crne Gore najmanje se može govoriti kao o periodu ustavnog razvoja. Ipak, bez obzira na sve političke kontroverze ovog perioda, ustavna ili neustavna zastranjivanja, kontinuitet ili diskontinuitet, građani Srbije i Crne Gore i danas žive u državnoj zajednici, doduše ustavnopravno bitno drugačijoj u odnosu na bivšu federaciju. Dakle, pokušaji ustavnopravnog oblikovanja odnosa Srbije i Crne Gore i politički napori za obezbeđivanje njihove ravnopravnosti u dvočlanoj državnoj zajednici obeležili su čitavu proteklu deceniju u njihovim odnosima. Tim pokušajima, kao i ustavnim dokumentima, čiji je cilj bio da te odnose formalno oblikuju, posvećen je ovaj rad.

1. 1 F. Morijak, De Gol (sa francuskog prevela Zorica Hadži-Vidojković), Beograd-Valjevo, 1996, str. 185.
2. 2 N. Pašić, “Društveno-političke pretpostavke ustavnosti i zakonitosti”, Gledišta, 6-7/1964, str. 1000.

General Dragoljub Mihailović je uhapšen 13. marta 1946. godine, u jednoj kući na putu Vardište–Priboj, pod još uvek nerasvetljenim okolnostima. Zvanična, i to literarna verzija, govori o izdaji Nikole Kalabića, ali za to još uvek nisu ponuđeni verodostojni dokumenti. Vest o hapšenju objavio je Aleksandar Ranković, ministar unutrašnjih poslova FNRJ, podnoseći ekspoze u jugoslovenskoj skupštini, 24. marta: “Ja sam danas u mogućnosti, drugovi i drugarice, da pred vama izjavim da je izdajnik Draža Mihailović od 13. ovog meseca u rukama organa narodne vlasti. Pri tom moram priznati da je ovaj bandit bio neverovatno vešt u skakanju s brda na brdo, u skrivanju svoje prljave i zločinačke glave po jazbinama naših brda i dolina. Ali, organi Uprave Državne Bezbednosti bili su veštiji, upravo oni su pokazali pravo majstorstvo u otkrivanju i hvatanju ovog izroda našeg naroda.” Ranković je često prekidan oduševljenim poklicima narodnih poslanika.
Mihailović je ispitivan u Upravi državne bezbednosti Jugoslavije od 9. aprila do 21. maja. Ispitivala su ga istovremeno po dva islednika: jedan mu se obraćao sa Ti i često je bio više ciničan i neprijatan nego grub. Drugi se Mihailoviću obraćao sa Vi i bio je veoma korektan pri postavljanju pitanja i nije komentarisao odgovore. Za sve svoje ljude za koje nije znao da li su još živi, Mihailović je negirao sve za šta je pretpostavljao da bi mogli biti optuženi, ako su i kad budu uhapšeni, posebno veze sa Nemcima ili Nedićem: “Ne mogu da se setim, događaji su mi se izmešali u glavi; Da me ubijete, ne znam.” Istraga je ukazala na metod koji će se primeniti na suđenju: česte promene tema, insistiranje na detaljima.
Mihailović je prekidan kada bi želeo da objasni nešto što bi mu moglo ići u prilog; najviše se insistiralo na podacima obaveštajne prirode.
O svojim poslednjim danima, general je rekao: “Bilo je grozno, hladnoća je bila užasna. Zamislite, na tim planinama provesti tolike noći.
Kretanje je bilo otežano mojom iscrpljenošću. Konje smo uzimali, ali retko i to samo od sigurnih seljaka. Meni je teško noću, ne vidim, a to nas je mnogo ometalo. Poslednja dva dana bila su mi najmučnija. Noćili smo pod otvorenim nebom. Padao je sneg. Ja sam se smrzavao. Vatru smo ložili posle ponoći i samo po nekoliko sati. Obično smo nosili hleb i suvo meso. Kuvano jelo retko smo jeli. Za mene nije bilo teško: jedna konzerva sardine i glavica luka, sa malo hleba, bili su mi dovoljni za ceo dan.
Imao sam rezervu zlata, ali nju nisam trošio mnogo.” Poslednjeg dana saslušanja, 21. maja, Mihailović je izabrao i advokate: Dragića Joksimović a i Nikolu Đonovića iz Beograda.
Suđenje generalu održano je od 10. juna do 15. jula 1946. godine, u dvorani Vojnopešadijskog učilišta na Topčideru. Predsednik sudskog veća bio je pukovnik Mihailo Đorđević, a javni tužilac Miloš Minić. Mihailović je optužen za izdaju svoje zemlje, koju je planirao i sprovodio još od početka rata: “Od samog početka, Mihailović je počeo da vodi borbu protiv svih onih koji su ustali u oslobodilačku borbu protiv okupatora, raspirujući na taj način bratoubilački rat za račun Nemaca, Italijana, Bugara i Mađara. Stupio je u saradnju sa okupatorima, ostavši u saradnji sa Nemcima sve do kapitulacije Nemačke. Parola Mihailovića i njegove klike da nije vreme za borbu protiv okupatora, nije samo značila borbu protiv ustanka, nego i direktnu vezu sa okupatorom i sprovođenje njegove politike koji su hteli da od naroda Jugoslavije stvore mirno, pokorno roblje. Bratoubilačka borba koju je za račun okupatora poveo Draža Mihailović, dovela je baš do uništenja desetina hiljada srpskih glava, do masovnog uništenja Srba, kako od strane okupatora i Mihailovićevih četnika zajedno, tako i od samih Mihailovićevih četnika. Mihailović je vršio istrebljenja Hrvata i muslimana pod izgovorom da je to odmazda za pokolje Srba koje su vršile ustaše, a na delu je sarađivao sa ustašama i protiv srpskog i protiv hrvatskog naroda. U toku istrage je ustanovljeno da je optuženi Mihailović izvršio u vremenu rata i okupacije izdaju svoje otadžbine i da je sarađivao sa nemačko-fašističkim okupatorima u borbi protiv narodno-oslobodilačkog pokreta naroda Jugoslavije.
Naši narodi to znaju, jer su svojim očima videli i na svojoj koži osetili izdajnički rad optuženog Mihailovića i četničkih bandi kojima je on komandovao.” Samo suđenje predstavljalo je iživljavanje novih vlastodržaca nad bolesnim, izmučenim i slomljenim čovekom. Javni tužilac često je tražio od Mihailovića da se seti i najsitnijeg detalja, datuma, događaja i ličnosti; skretana mu je pažnja da ne menja svoj iskaz iz istrage. Minić je insistirao da su četnici prekršili sporazum od 26. oktobra 1941. godine i izazvali građanski rat; želeo je da i Mihailović to potvrdi. Često je traženo od Mihailovića da ponavlja iskaze; insistirano je da su samo četnici napadali a da su se partizani branili. Čim bi Mihailović počeo detaljnije nešto da objašnjava, bio bi prekidan i usmeravan na nešto drugo; tužilac je spajao različite događaje, u različitim periodima kako bi izveo konstantu Mihailovićeve politike. Advokatu Joksimoviću nije dozvoljavano da Mihailovića oslovljava sa gospodine već samo sa optuženi.
Kada je Mihailović objašnjavao prirodu odnosa sa SDS-om, Minić je insistirao da je Nedićeva vojska bila pod direktnom komandom Mihailović a i tražio je da to tako uđe u zapisnik.
Mihailović je bio nemoćan: “Ja nisam pravnik, možete na reč da me hvatate”. Dugo je trajalo ispitivanje kako bi Mihailović priznao da su svi četnički komandanti u Jugoslaviji bili pod njegovom neposrednom komandom i da bi se dokazalo da je on lično odgovoran za sve njihove postupke. Mihailović bi bio dugo ispitivan, na primer, o svojim vezama sa britanskom vladom, a onda bi iznenada bio vraćen na neki detalj, vremenski i prostorno potpuno udaljen od prethodne priče. Centralno mesto posvećeno je događajima u Crnoj Gori i zapadnim srpskim zemljama, gde je Mihailović imao najmanje uticaja na lokalne komandante.
Srbija je veoma retko fokusirana, kao i sve druge oblasti u kojima je general imao efektivnu kontrolu. Posebno se insistiralo na vezama sa Italijanima do najsitnijih detalja.
Optužnica je advokatima uručena šest dana pre početka suđenja i to je za predsednika suda bilo dovoljno vremena: “Imali ste dovoljno vremena da se upoznate sa sadržinom optužnice i izađete na pretres, a pretres služi za to da se celokupna radnja izvede i da se na kraju donese zaključak. Prema tome, glavno upoznavanje izvrši se na glavnom pretresu, a kako se predviđa prema materijalu, on će trajati dosta dugo, tako da ćete imati dovoljno vremena da se upoznate sa ovim što je poznato.” Optužba je po svaku cenu želela da dokaže da nije postojao nijedan četnič ki komandant koji nije sarađivao sa okupatorom, pa su korišćena i falsifikovana dokumenta. Mihailović bi odgovarao: “Ne znam; Nije mi poznato; Kako hoćete; Ja ne znam da sam to rekao; Ne mogu znati dok ne vidim depeše; Ja ne mogu odgovarati ovako u skokovima.” Jedan od glavnih “dokaza” bila su i navodna Mihailovićeva pisma, inače očigledni falsifikati, Stepincu i Paveliću iz aprila 1945. godine.
Sva Mihailovićeva objašnjenja da su to izmišljena pisma, Minić je odbacivao, mada niko iz sudskog veća i zastupnika optužbe nije ponudio objašnjenje kako su se ta pisma našla na procesu, pošto nisu pronađena u Mihailovićevoj arhivi.
Kad bi Mihailović uspeo da kaže ponešto o nekoj borbi protiv Nemaca ili snaga srpske vlade, Minić bi ga brzo prekidao: “To ne verujem dok ne dokažete”, ili bi odgovarao: “Dobro, to je druga stvar, to su Vaši razlozi, o tome ćemo posle govoriti”. Tri puta je odbio Mihailovićeve reči da je Dragoslav Račić učestvovao u blokadi Šapca u jesen 1941.
godine: “Nije! I za to imam dokaza, kao i za sve što god Vas pitam”. Ili bi rekao: “Mihailoviću, Vi se tako notorno trudite, da mi je veoma neprijatno što ćete se naći u neprijatnoj situaciji u dokaznom postupku”. Prvog dana suđenja, Mihailović je rekao da kao vojnik nije imao pravo da vodi politiku i da je slušao svoju Vladu, ali da je imao “drugu tendenciju u pogledu naslanjanja, a to me je i koštalo. Ne znam da li ste me razumeli?” – Razumeo sam dobro – odgovorio je Minić. Dalji razgovor o toj temi brzo je prekinut. Karakterističan je i sledeći dijalog Mihailovića i Minića: – Ja sam 1943. godine napao Višegrad. – To iz 1943. godine biće verovatno sutra. – Sabotaže su bile ogromne, naročito u Srbiji. – Sad hoću još malo da se vratim na ovo pitanje. Kad je Žarko Todorović otišao iz Beograda? Posle prvog pitanja koje je Joksimović postavio Mihailović u, usledila je intervencija predsednika suda: “Nemojte tako sugestivno”.