Zakon o denacionalizaciji – analiza nacrta iz 2007. godine
Autor: Zlatko Stefanović
Pravni fakultet Univerziteta Union, Beograd
ZAKON O DENACIONALIZACIJI
– Analiza Nacrta iz 2007. godine
Rezime: Vlada Republike Srbije je preko resornog ministarstva – Ministarstva finansija uputila na javnu raspravu radni tekst Zakona o denacionalizaciji. Javna rasprava organizovana je tokom novembra i decembra meseca 2007. godine. Centar za unapređivanje pravnih studija (CUPS) organizovao je 8. novembra 2007. javnu raspravu povodom ovog radnog teksta dana godine gde sam imao priliku da izrazim svoje viđenje radnog teksta ovog zakona. Ovaj tekst je uglavnom prikaz onoga što sam usmeno izložio na ovom skupu. Tom prilikom bavio sam se samo sa nekolikim pitanjima – onim koja po mome uverenju čine osnovnu konstrukciju Zakona, a koja su ujedno temeljna za svaku denacionalizaciju. Reč je o predmetu denacionalizacije, korisnicima i obveznicima denacionalizacije, te će o tome biti reči i u ovom tekstu.
Ključne reči: Nacrt zakona o denacionalizaciji, predmet denacionalizacije, pravo na
denacionalizaciju, obveznici denacionalizacije, cena denacionalizacije
Vlada Republike Srbije je preko resornog ministarstva – Ministarstva finansija uputila na javnu raspravu Nacrt zakona o denacionalizaciji. Javna rasprava organizovana je tokom novembra i decembra 2007. godine. Centar za unapređivanje pravnih studija (CUPS) organizovao je javnu raspravu povodom ovog radnog teksta 8. novembra 2007. godine, gde sam imao priliku da izrazim svoje viđenje Nacrta ovog zakona. Ovaj tekst je uglavnom sinteza onoga što sam usmeno izložio na ovom skupu. Tom prilikom bavio sam se samo pitanjima koja po mome uverenju čine osnovnu konstrukciju Zakona, a koja su ujedno temeljna za svaku denacionalizaciju. Reč je o predmetu denacionalizacije, korisnicima i obveznicima denacionalizacije, te će o tome biti reči i u ovom tekstu.
Predmet denacionalizacije
Član 1. Nacrta zakona o denacionalizaciji (nadalje će on biti pominjan kao: Zakon) određuje predmet Zakona1 i time posredno, uz pomoć narednih članova i predmet denacionalizacije. Određenje člana 1. upućuje na dve vrste nepravednih oduzimanja za koja bi primenom Zakona trebalo otkloniti ili ublažiti posledice. Reč je, prvo, o oduzimanju imovinskih dobara koja su učinjena podržavljenjem, odnosno prenošenjem u opštenarodnu društvenu ili zadružnu svojinu. Drugo, Zakon se odnosi i na oduzimanja dobara koja su izvršile okupatorske vlasti primenom rasističkih propisa. Zakon se bavi i restitucijom i privatizacijom gradskog građevinskog zemljišta, nezavisno od prethodnih oblika oduzimanja dobara, uređujući time i pitanja kojima se uobičajeno ne bave propisi o denacionalizaciji.
Denacionalizacija dobara oduzetih u korist titulara državne, društvene, opštenarodne ili zadružne svojine
Zakon predviđa pravo na denacionalizaciju za dobra oduzeta primenom propisa koje nabraja u članu 9, bilo da je imovinsko dobro oduzeto na osnovu pojedinačnog pravnog akta ili radnjom organa ili drugog lica, uključujući i pravne poslove koji su preduzeti pod pritiskom, odnosno zloupotrebom prava ili političke moći. Ovako određeno pravo na denacionalizaciju, odnosno predmet denacionalizacije je određen i preširoko i preusko. Preširoko, jer može da obuhvati i slučajeve opravdanog oduzimanja dobara. Tako se npr. na listi propisa nalaze i Zakon o zabrani izazivanja nacionalne, rasne (plemenske) i verske mržnje i razdora, Zakon o suzbijanju nedopuštene spekulacije i privredne sabotaže, Zakon o oduzimanju ratne dobiti stečene za vreme neprijateljske okupacije i drugi koji su u određenim slučajevima predviđali opravdano oduzimanje dobara – oduzimanje koje bi bilo prihvatljivo i u današnjim uslovima. I današnji propisi nekada predviđaju mogućnost oduzimanja dobara kojima su izvršena nedozvoljena dela i to se ne smatra neopravdanim, niti povredom ljudskog prava na svojinu.2 Pravo na vraćanje koje bi bilo zasnovano samo na činjenici da je prilikom oduzimanja primenjen neki od navedenih propisa opasno proširuje predmet denacionalizacije i na slučajeve opravdanog oduzimanja. Teško se može pretpostaviti da je primena svih navedenih zakona u svakom konkretnom slučaju bila neopravdana i da bi je trebalo okvalifikovati kao povredu ljudskog prava na svojinu.
Sa druge strane, Zakon neopravdano sužava broj slučajeva koji zaslužuju da budu njime obuhvaćeni, predviđajući da se pravo na denacionalizaciju priznaje u slučaju oduzimanja dobra bez pravične naknade. Ovaj uslov može biti shvaćen dvojako: prvo, da prilikom oduzimanja uopšte nije priznato pravo na pravičnu naknadu, a drugo, da ta naknada nije isplaćena. I jedno i drugo neopravdano sužava broj slučajeva na koje se ovaj zakon primenjuje. Čitav set zakona o nacionalizaciji je predviđao pravo na pravičnu naknadu – naknadu koja je tako nazivana i koja je u to vreme smatrana pravičnom. Organi koji su sprovodili zakone o nacionalizaciji su u velikom broju slučajeva priznavali pojedinačnim aktima pravo na pravičnu naknadu, koja se makar tako zvala, iako je iznosila svega nekoliko procenata od prave vrednosti dobra koje se oduzima.
Ono što nedostaje u ovom zakonu jeste ključni kriterijum za identifikaciju neopravdanog oduzimanja dobara, koji pisci zakona nisu uspeli da prepoznaju. Nepreciznost koja je rezultat nemogućnosti da se prepozna povreda ljudskog prava na svojinu i da se preko te povrede odredi ključni kriterijum za prepoznavanje neopravdanog oduzimanja znači da i ovaj zakon ima isti nedostatak koji su imali i zakoni o nacionalizaciji – ignorisanje ljudskog prava na svojinu. Da to nije omaška pokazuju i odredbe koje određuju obveznike denacionalizacije. Da bi ispravio nepravde u korist ranijih vlasnika, zakon predviđa nove nepravde na štetu sadašnjih vlasnika i isto takva oduzimanja, povređujući ljudsko pravo na svojinu sadašnjih vlasnika. To će biti pokazano u delu koji govori o obveznicima denacionalizacije.
Kod određenja predmeta denacionalizacije značajan je i datum od koga se uzimaju u obzir povrede koje su učinjene.
Denacionalizacija dobara konfiskovanih na osnovu rasističkih propisa,
radnji i akata okupatorske vlasti
Zakon predviđa i pravo na denacionalizaciju za dobra koja su okupatorske vlasti oduzele za vreme Drugog svetskog rata na teritoriji Srbije, sprovodeći rasističke propise. Ovakva odredba nije uobičajena u propisima o denacionalizaciji bar iz dva razloga. Prvo, nije uobičajeno da se denacionalizacijom obuhvata period za vreme rata. Rat je posebno stanje kada ne funkcionišu mehanizmi pravne države, kada se vrše povrede mnogih prava, od kojih su mnoga značajnija od prava svojine (pravo na život, telesni integritet, slobodu, i dr.). U ratu nijedna država ne uspeva da uspešno ostvari svoje funkcije, nekada sama povređujući ljudska prava, a nekada ne uspevajući da pruži zaštitu za povređena prava. Zbog toga se povrede prava svojine učinjene u ratu ne obuhvataju propisima o denacionalizaciji.
Čak i ako bi i bilo prihvatljivo proširenje i na period za vreme rata, mnogo više je čudno predviđanje osnova za denacionalizaciju – oduzimanje prava izvršenih konfiskacijom primenom rasističkih propisa, i to oduzimanje koje su izvršile okupatorske vlasti. Odgovornost za ovakve radnje su osporavale i države koje su izvršile okupaciju Srbije i drugih država, a okupirane države nikada nisu imale razloga da priznaju obavezu obeštećenja za oduzimanja koja su izvršili okupatori. Da bi ovakva obaveza bila priznata, neophodno je da postoji pravni kontinuitet između odgovornog lica (država okupatora, tj. okupatorske vlasti kako to zakon kaže) i obveznika denacionalizacije – države Srbije.
Država Srbija nije sledbenik nacističke Nemačke, niti Italije, kao ni drugih okupatorskih država. Ona ne može snositi odgovornost za povrede prava svojine, kao ni drugih prava koja su učinile okupatorske države. Osnov za ovakvu odgovornost ne postoji ni po osnovu sledbeništva između Srbije i okupatorskih država, niti u dužnosti države da spreči takve radnje na svojoj teritoriji, jer ona u to vreme nije bila u stanju da to učini. Nijedna država nije nikada odgovarala zbog toga što nije uspela da se suprotstavi agresoru i spreči ga da vrši povrede prava na njenoj teritoriji. Reč je o događajima koji se izjednačavaju sa višom silom, za koje država ne može biti odgovorna.
Korisnici denacionalizacije
Korisnici denacionalizacije određeni su na način koji ostavlja otvorenim nekolika pitanja, pre svega u odnosu na fizička lica. Reč je o tri značajna pitanja – jedno se tiče stranaca, drugo naslednika, a treće slučajeva višestruke nacionalizacije.
Stranci kao korisnici denacionalizacije
U odnosu na strance formulacija je višestruko nejasna. Norma, koja u trećem stavu predviđa da i stranac 3 može biti korisnik denacionalizacije, sugeriše da se opšte pravilo sadržano u prvom stavu ovog člana ne odnosi na svako lice, tj. i na strance, već samo na domaće državljane. Formulacija je izrečena kao da je reč o izuzetku od pravila, tj. da stranac, po pravilu, ne bi mogao da bude korisnik denacionalizacije. Ako je to trebalo da bude samo naglašavanje da je stranac izjednačen sa domaćim državljaninom, onda takvo naglašavanje nije bilo potrebno, jer su fizička lica kako domaća lica tako i strana lica.
Pod pretpostavkom da je reč o omašci prilikom pisanja, više pažnje zaslužuju uslovi predviđeni u članu 16. stav 3. koji se odnose na strance, a od kojih zavisi da li stranac može biti korisnik denacionalizacije. Reč je o dva uslova: 1) da to lice za oduzetu imovinu (stranac čija je imovina oduzeta) nije imalo pravo na obeštećenje od druge države, i 2) da to lice nije bilo pripadnik okupacionih snaga koje su delovale na teritoriji Republike Srbije za vreme Drugog svetskog rata. I jedan i drugi uslov odnosi se samo na lice čija je imovina oduzeta, ali ne i na eventualne naslednike. Jezičkim tumačenjem moglo bi se zaključiti da korisnik denacionalizacije može biti i stranac koji je naslednik bivšeg vlasnika, ako bivši vlasnik ispunjava pomenute uslove, makar da je naslednik imao pravo na obeštećenje i da je naslednik bio pripadnik okupacionih snaga.
U odnosu na samog bivšeg vlasnika, navedeni član ne rešava ni situaciju promene državljanstva. Postavljeni uslovi koji isključuju pravo na denacionalizaciju važe za lica koja su bili stranci u vreme oduzimanja dobara. To implicira da postavljeni uslovi ne važe za domaće državljane, te da domaći državljanin ne bi bio isključen od prava na denacionalizaciju i ako je imao pravo na naknadu od strane države, te i ako je bio pripadnik stranih okupacionih snaga kao domaći državljanin. Okolnost da je domaći državljanin stekao strano državljanstvo posle oduzimanja imovine i izgubio domaće, ne bi mu smetala da se pojavi kao korisnik denacionalizacije, čak i ako je imao pravo na obeštećenje i ako je učestvovao u ratu na strani okupacionih snaga.
Naslednici kao korisnici denacionalizacije
Zbog toga što je proteklo značajno vreme od oduzimanja dobra do momenta kada bi trebalo vratiti dobro ili dati naknadu umesto toga, veliki broj bivših vlasnika neće biti živ u trenutku kada se pravo na denacionalizaciju bude ostvarivalo. Umesto njih, ovo pravo bi trebalo da pripadne njihovim naslednicima, što se ne dovodi u pitanje. Problem je odrediti ko su naslednici. Jedno od najtežih pitanja denacionalizacije jeste upravo pitanje naslednika. Ne može se prilikom priznavanja prava naslednicima na denacionalizaciju poći od toga da su naslednici ona lica koja su ostavinskim rešenjem oglašena za naslednike. U mnogim slučajevima ostavinsko rešenje nije ni donošeno, jer ostavilac nije imao nepokretna dobra u svojoj imovini zbog kojih bi postojala obaveza da rešenje bude doneto. Ako se imovina sastojala samo od pokretnih stvari, rešenje, po pravilu, nije ni donošeno. To znači da preko ostavinskog rešenja nije uvek moguće utvrditi ko su naslednici.
I kada je ostavinsko rešenje doneto, ne možemo se uvek pouzdati u njega i smatrati ga ispravnim načinom za određenje naslednika. Prilikom davanja nasledničke izjave, potencijalni naslednici često se nisu prihvatali nasleđa jer su znali da u imovini ostavioca nema skoro ničeg vrednog, upravo zahvaljujući nacionalizaciji. Može se osnovano pretpostaviti da bi naslednička izjava bila drugačija da su nacionalizovana dobra ostala u imovini ostavioca. Po osećaju za pravičnost, ne izgleda pravičnim rešenje da o tome ne bi trebalo voditi računa i da je naslednička izjava neopoziva, te da o motivima neprihvatanja nasleđa ne bi trebalo voditi računa.
Može se, čak, postaviti i pitanje da li je ovde reč o nasleđivanju, jer dobra koja pripadaju po osnovu denacionalizacije nisu pripadala ostaviocu u momentu smrti. Nasleđuju se samo ona dobra koja je ostavilac imao u svojoj imovini u momentu smrti. Da bi govorili o nasleđivanju, trebalo bi napraviti konstrukciju kao da je ostavilac stekao dobra posle svoje smrti, što se sukobljava sa temeljnim principima prava. Nije moguće postupiti ni kao sa naknadno pronađenom imovinom, jer i naknadno pronađena imovina postoji u momentu smrti ostavioca, sastavni je deo njegove imovine, i samo se nije znalo za nju. U vezi sa tim postavlja se i pitanje da li je krug naslednika sačinjen od onih lica koja su bila u životu u vreme smrti ostavioca ili od lica koja su živa u vreme donošenja rešenja o denacionalizaciji. Ako je npr. neki naslednik umro posle ostavioca i nije ostavio naslednike, pitanje je da li bi trebalo smatrati da je on nasledio udeo u onome što će se dobiti po osnovu denacionalizacije, te da pošto nema naslednika to pripada državi, ili bi sve ono što se priznaje po osnovu denacionalizacije trebalo podeliti između naslednika koji su živi u momentu donošenja rešenja o denacionalizaciji (odnosno momentu podnošenja zahteva za denacionalizaciju).
Problematično je i u kom postupku bi trebalo raspraviti podelu imovine koja se stiče po osnovu denacionalizacije. Pravila ostavinskog postupka ne dozvoljavaju ponavljanje postupka raspodele zaostavštine, a zahvaljujući institutu pravnosnažnosti ne može se ponovo pokretati i voditi ostavinski postupak. Čak i kada ostavinski postupak uopšte nije vođen (npr. propustom lica koja je trebalo da ga iniciraju), zbog proteka vremena, ne može se zahtevati da to bude učinjeno sada.
Za organ koji vodi postupak denacionalizacije prethodno je pitanje – ko su naslednici. Od toga zavisi i pravo na pokretanje postupka denacionalizacije, kao i rešenje o denacionalizaciji. Onaj ko ne može da se legitimiše kao naslednik nema ni pravo da zahteva pokretanje postupka denacionalizacije. Međutim, može da se dogodi i da pokretanje postupka denacionalizacije zahtevaju samo neki naslednici, ali ne svi, i to tako da oni koji su pokrenuli postupak ne obaveste organ koji ga vodi o postojanju drugih mogućih naslednika. Organ koji vodi postupak denacionalizacije nema pravo da odlučuje o tome ko su naslednici i da raspodeljuje zaostavštinu. Sa druge strane, sud koji je nadležan za raspravljanje zaostavštine, ne može da odluči o tome zbog proteka vremena ili pravnosnažnosti prethodnog rešenja, a čak i kada bi to mogao, ne može da vodi postupak samo radi utvrđenja ko su naslednici, a da ne odluči i o raspodeli zaostavštine. Rečeno ukratko, organ koji vodi postupak denacionalizacije ne može da odluči o denacionalizaciji bez podataka o naslednicima, a sud ne može da odluči o naslednicima (ako uopšte može) dok nadležni organ ne odluči o denacionalizaciji.
U Zakonu ne nailazimo na odgovore na ova pitanja. Umesto toga nudi se rešenje da organ koji vodi postupak odluči o denacionalizaciji u korist “ostavinske mase”. Nema normi o tome šta će se desiti sa tom “ostavinskom masom”. Kako će naslednici i u kom postupku da zahtevaju njenu podelu, ako imamo u vidu da pozitivno pravo to ne omogućava. Time se stvara samo neka vrsta “ležeće zaostavštine” bez jasne perspektive za podelu. Osim toga, time ipak nije izbegnuta potreba određenja naslednika, jer čak i ako se denacionalizacija vrši u korist “ostavinske mase”, postupak se ne može pokrenuti na zahtev “ostavinske mase”, već samo na zahtev nekog od naslednika. Time opet dolazimo do pitanja ko je naslednik i do svih onih problema koji su pomenuti, a koje Zakon ne rešava.
- Navedenim članom predviđeno je sledeće:
(1) Ovim zakonom uređuju se uslovi, način i postupak vraćanja svojine (restitucije) ili obeštećenja za postojeću imovinu koja je na teritoriji Republike Srbije primenom propisa o agrarnoj reformi, nacionalizaciji, sekvestraciji, kao i drugih propisa, radnji i akata, posle 1. januara 1945. godine oduzeta od fizičkih i pravnih lica i bez pravične naknade podržavljena i prenesena u opštenarodnu, državnu, društvenu ili zadružnu svojinu, kao i za postojeću imovinu koja je konfiskovana na osnovu rasističkih propisa, radnji i akata okupatorske vlasti posle 6. aprila 1941. godine (oduzeta imovina).
(2) Ovim zakonom uređuje se i restitucija ili privatizacija gradskog građevinskog zemljišta. [↩]
- Up. čl. 79. st. 1. t. 7. Krivičnog zakonika RS. [↩]
- Član 16. Zakona predviđa sledeće:
“Korisnici denacionalizacije
Član 16.
(1) Pravo na denacionalizaciju ima fizičko lice koje je bivši vlasnik podržavljene imovine, a u slučaju njegove smrti ili proglašenja umrlim – njegovi naslednici, u skladu sa propisima koji uređuju nasleđivanje domaćih i stranih državljana u Republici Srbiji (korisnik denacionalizacije ili bivši vlasnik).
(2) Korisnik denacionalizacije je i domaće nekomercijalno pravno lice (zadužbina, fond, i fondacija) kome je podržavljena imovina, odnosno nekomercijalno pravno lice koje je njegov pravni sledbenik, osim crkava i verskih zajednica za koje važi poseban zakon.
(3) Korisnik denacionalizacije može da bude i strano fizičko lice koje je bivši vlasnik, a u slučaju njegove smrti ili proglašenja umrlim – njegovi naslednici, ako nije imalo pravo na obeštećenje od druge države po osnovu zaključenog međunarodnog sporazuma, osim lica koja su bila pripadnici stranih okupacionih snaga koje su delovale na teritoriji Srbije za vreme Drugog svetskog rata.” [↩]