Vi ste ovde: Arhiva » Hereticus 2008-1 » Sporovi oko nacrta zakona o denacionalizaciji »

Denacionalizacija: veliko iščekivanje izvesnog

Stranice: 1 2 3 4 5 6 7 8

II. DENACIONALIZACIJA DISKRIMINACIJOM, DISKRIMINACIJA DENACIONALIZACIJOM

(Legitiman cilj nelegalnog metoda, nelegalan metod legitimnog cilja: slika prva)

Kako sprovesti denacionalizaciju – odgovor na to pitanje ne svodi se na disjunktivno opredeljenje o vrsti (vidu) denacionalizacije: da li vraćati u naturi (tj. da negdašnji titulari oduzetih prava ili njihovi pravni sledbenici ponovo steknu oduzeta prava) ili obeštećivati (tj. dati im umesto toga neku vrstu naknade). Širi okvir uređivanja denacionalizacije podrazumeva odgovor i na niz još opštijih pitanja, među kojima je i ovo: koji nivo nejednakosti između korisnika denacionalizacije je prihvatljiv, odnosno do koje mere ranija nepravda sme denacionalizacijom da bude zamenjena novom nepravdom. Ako se teži potpunoj jednakosti između korisnika denacionalizacije, tada u obzir dolazi jedino denacionalizacija obeštećivanjem: jer dok se (zbog raznih neotklonjivih prepreka) nikada ne može svakome sve vratiti što je oduzeto, svakome se za sve oduzeto može dati obeštećenje! Ako se ne teži potpunoj jednakosti, tada, između ostalog, vraćanje može biti princip, a bilo davanje prava na nekoj drugoj stvari, bilo obeštećivanje u novcu ili drugačije, podredni vid, primenjiv onda kada vraćanje nije moguće, s tim da se ne stvori znatna nejednakost između onih kojima se vraća i onih koji se obeštećuju, odnosno da se pojava takvih slučajeva spreči dodatnim načinima (na primer, ako se stvar vrati u svojinu obezvređena, tada sa vraćanjem kombinovati davanje prava na drugoj stvari ili obeštećivanje). Ako se ne teži tome da se svakome, svagda kada se može, vrati ono što je oduzeto, tada se i u poslu denacionalizacije oduzetih nepokretnosti otvara mogućnost i za veću afirmaciju principa superficies solo cedit ili njegove modifikacije, tj. objedinjavanje svojine na zemljištu i objektu na tom zemljištu.1

Ali različite moguće polazne dileme o tome “kako denacionalizovati” umnogome su u međuvremenu rešene pravnim aktima koje je država Srbija u međuvremenu donela (Zakonom o prijavljivanju oduzete imovine 2005. i Zakonom o vraćanju imovine crkvama 2006). I to rešene na način obavezujući i za budući Zakon o denacionalizaciji (ako rešenja Zakona o vraćanju imovine crkvama i dalje ostaju da važe) (a). Zato je u pristupu Nacrtu 2007. prvo nezaobilazno pitanje: poštuje li on taj obavezujući način. Odgovor je odrečan, a Nacrt 2007. najveći broj onih koji bi bili mogući korisnici denacionalizacije po tome zakonu ničim opravdano diskriminiše u odnosu na korisnike diskriminacije po Zakonu o vraćanju imovine crkvama i verskim zajednicama, a u ponečemu je i obrnuto (b). Dok je time Nacrt 2007. dominanto diskriminatoran u odnosu na one koji su korisnici diskriminacije po ovom drugom zakonu, on diskriminaciju pravi čak i unutаr krugа onih koji bi po ovom nacrtu bili korisnici denacionalizacije (c).

(a) Zakon o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine 2005. godine uredio je postupak prijavljivanja i evidentiranja imovine, oduzete svojevremeno (član 1). O svrsi prijavljivanja i evidentiranja oduzete imovine nije, međutim, govorio na neutralan način, recimo, tako što bi kazao da prijavljivanje i evidentiranje služi rešavanju otvorenih imovinskih pitanja u vezi sa svojevremenim oduzimanjem imovine. Naprotiv, sasvim određeno je uputio poziv za prijavljivanje i evidentiranje koje će kasnije služiti podnošenju “zahteva za vraćanje imovine ili obeštećenje”, a izričito rekao i to da će “prava na vraćanje i obeštećivanje” biti uređena “posebnim zakonom”. Evo tih odredaba: “Podnošenje prijave oduzete imovine u smislu ovog zakona ne predstavlja zahtev za ostvarivanje prava na povraćaj oduzete imovine ili obeštećenje za tu imovinu, već uslov da se takav zahtev podnese u skladu sa posebnim zakonom” (član 8); “Pravni osnov i prava u pogledu vraćanja imovine ili obeštećenja po osnovu oduzete imovine prijavljene po odredbama ovog zakona, kao i postupak po zahtevu za ostvarivanje prava na povraćaj oduzete imovine ili obeštećenje za tu imovinu, urediće se posebnim zakonom” (član 9. st. 1); “Zahtev za ostvarivanje prava po posebnom zakonu iz stava 1. ovog člana, može se podneti samo ako je prijava oduzete imovine podneta u roku iz člana 6. ovog zakona” (član 9. st. 2). “Vraćanje oduzete imovine crkvama i verskim zajednicama urediće se posebnim zakonom” (član 10).

Ukratko, nije samo određeno da će posebnim zakonom biti rešeno pitanje denacionalizacije, nego i da će ono tim posebnim zakonom biti uređeno u vidu prava na vraćanje i prava na obeštećivanje.

Nije preterano tvrditi da je obećavanje da će se kasnije zakonski regulisati neko pravo postalo manir novije vlasti u Srbiji. Njime se služi kako za to nadležna, tako i nenadležna vlast. Tako je Vlada Republike Srbije Uredbom o stavljanju na uvid određenih dosijea vođenih o građanima Republike Srbije u Službi državne bezbednosti2 obećala donošenje zakona o postupanju sa dosijeima.3 Ni dan danas nema zakona o otvaranju dosijea političke policije (a stvar se usložila time što je deo dosijea Bezbednosno-informativna agencija prepustila u međuvremenu Arhivu Srbije, neopremljenom potrebnim propisima o postupanju sa dosijeima političke policije, koji nisu običan redovan registraturni materijal, već sredstva represije, koja iziskuju drugačiji, poseban pravni tretman). Ali dok Vlada svojim podzakonskim aktima ni ne može, naravno, Narodnu skupštinu da obaveže da donese bilo koji zakon, dotle kada se zakonodavna vlast sama služi istim manirom, to onda stvara pravnu obaveznost, a neizvršenje te obaveze proizvodi pravne posledice za državu Srbiju. Tako je Narodna skupština Zakonom o rehabilitaciji4 2006. godine odredila da će se posebnim zakonom urediti pravo na naknadu štete i pravo na povraćaj konfiskovane imovine rehabilitovanog lica. Još i danas bez ikakvog rezultata. A Zakonom o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine 2006. godine odredila je da će jednim drugim zakonom urediti pravo na denacionalizaciju za sve (član 8), a jednim trećim zakonom, za crkve i verske zajednice (član 9). Zakonom o prijavljivanju nadležna zakonodavna vlast se opredelila i za određeni način denacionalizacije (čl. 8. i 9): pravo na denacionalizaciju je odredila kao pravo na vraćanje oduzete imovine i kao pravo na obeštećivanje za oduzetu imovinu. Time je obavezala sama sebe da ne samo da sprovede denacionalizaciju, nego i u pogledu načina kako da to učini. Potom je, 2006. godine, Zakonom o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama bliže uredila pravo na denacionalizaciju koje pripada crkvama i verskim zajednicama, takođe kao pravo na vraćanje i kao pravo na obeštećivanje.5

U pretpostavci da će Zakon o vraćanju imovine crkvama i verskim zajednicama, takav kakav je u pogledu načina, uslova i merila denacionalizacije, ostati na snazi i pošto se donese opšti zakon o denacionalizaciji, država Srbija ne bi smela opštim zakonom o denacionalizaciji da za ostale žrtve svojevremenog oduzimanja imovine predvidi drugačiji način, uslove i merila denacionalizacije. Zato što je na pridržavanje tog načina, uslova i merila denacionalizacije obavezuje dužnost poštovanja najviših izvora prava – Ustava i ratifikovanih međunarodnih akata. O tome sada.

(b) Iako je tako država Srbija već sebe obavezala, ne samo na to da sprovede denacionalizaciju, nego, ako ostaje da važi Zakon o vraćanju imovine crkvama, i na to: kako da to učini, Nacrt 2007. prenebregava tu obavezu. Pošto je prethodno u istoj stvari – denacionalizaciji, donet važeći Zakon o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama, koji uređuje vraćanje i davanje obeštećenja jednoj vrsti bivših vlasnika – crkvama i verskim zajednicama, sada vraćanje i davanje obeštećenja svima ostalima ne sme biti uređeno diskriminatorno, dakle, nepovoljnije po njih nego što je po crkve i druge verske zajednice. Osim ako postoji razlog koji je u stanju da to opravda (opšti interes), i samo u meri u kojoj je tako (proporcionalnost). A upravo je suprotno slučaj sa ovim nacrtom – on je takav da bi iz njega, s obzirom na drugačiji važeći Zakon o vraćanju imovine crkvama, mogao da nastane samo jedan diskriminatoran zakon.

Poseban zakon za denacionalizaciju imovine oduzete crkvama, i njegovo preče donošenje od opšteg zakona, važećeg za sve ostale, ne bi mogao da nađe opravdanje nego samo objašnjenje u činjenici da u raspodeli društvene moći crkva kod vladajuće političke elite stoji znatno bolje od drugih kandidata za denacionalizaciju,6 kako od drugih neprofitnih organizacija – od zadužbina, tako i od svih ostalih običnih smrtnika. Opravdanje za preče donošenje tog zakona moglo bi biti samo u tome što crkve i verske zajednice predstavljaju tek jedan mali deo od ukupno na desetine i desetine hiljada potencijalnih korisnika denacionalizacije, i što je već ranije najvećim delom postojala evidencija njima oduzete imovine. To može da bude legitiman razlog za to da se samo crkve i verske zajednice izuzmu u Zakonu o prijavljivanju imovine 2005. godine iz postupka i dinamike prijavljivanja i evidentiranja oduzete imovine, koje je propisivao taj zakon. (Naravno, pod uslovom da nije bilo i drugih takvih, recimo, na primer, zadužbina, za koje je važilo isto u pogledu evidentiranosti oduzete imovine.) No, to ne može da bude legitiman razlog i za to da se prema crkvama i verskim zajednicama primene drugačiji način, uslovi i merila denacionalizacije nego prema ostalim svojevremenim žrtvama. A baš se o tome radi.

Kada bi Nacrt 2007. postao zakon, bili bi prekršeni Ustav Srbije od 2006 (član 21. st. 3),7 Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda zabranom diskriminacije (član 14), i Dodatni protokol broj 12 uz tu Konvenciju (član 1),8 i Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima (član 26),9 koji svi odreda zabranjuju nedopuštenu diskriminaciju. Diskriminacija je nedopuštena, između ostalog, i onda kada se razlikovanjem (isključenjem, ograničenjem ili favorizovanjem) nekoga ko ima određeno lično svojstvo u odnosu na druge koji su u istoj ili sličnoj situaciji ali nemaju to svojstvo, ugrožavaju, ograničavaju ili onemogućavaju njegova prava, bez opravdanog, razumnog razloga i nesrazmerno.10

Nacrt 2007. dominanto je diskriminatoran u korist crkve i verske zajednice a na štetu svih ostalih (b.1), ali u ponečemu favorizuje sve ostale u odnosu na crkvu i versku zajednicu (b.2).

b.1. U jednoj te istoj stvari – denacionalizaciji, Nacrt 2007. predviđa za sve ostale korisnike denacionalizacije, koji nisu ni crkva ni verska zajednica, drugačije uslove, merila i načine vraćanja i obeštećivanja nego što je to predviđeno za crkve i verske zajednice po Zakonu o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama 2006. I to predviđa nepovoljnije rešenje nego što je za crkvu i versku zajednicu. Toj diskriminaciji u korist crkve a na uštrb svih ostalih nedostaje i neophodno opravdanje (1), i neophodna proporcionalnost (2).

1. Mada su svima svojina i druga prava svojevremeno oduzimani kao vlasnicima odnosno titularima drugih prava, svima se ne vraća i ne daje obeštećenje kao lišenim vlasnicima, nego prema tome kakvo lično svojstvo imaju, jesu li crkva odnosno verska zajednica, ili nisu. Tako nije ključno to što im je svima iz ideoloških razloga podjednako oduzeta svojina (ili drugo pravo), i da im se kao takvim, lišenim vlasnicima, vrati oduzeto ili da se kao lišeni vlasnici obeštete, nego je ključno ko je taj kome je pravo svojine (ili drugo pravo) oduzeto. Diskriminaciju na osnovu nekog ličnog svojstva pravni poredak dopušta, međutim, samo ako postoji razuman razlog koji je u stanju da opravda pravljenje razlike u korist nekoga a na uštrb drugoga koji se nalazi u istoj situaciji.

Evropska konvencija ne sadrži zatvorenu listu opravdanih, razumnih razloga koji su u stanju da legitimišu diskriminaciju.11 To nacionalnom zakonodavcu pruža šire mogućnosti, ali ne i mogućnost za proizvoljno diskriminisanje, budući da razlog za diskriminaciju mora biti takav da diskriminaciju “razumno i objektivno opravdava”. Opšti interes je takođe u stanju da opravda diskriminaciju, ali pod uslovom da je nesumnjivo dokazano da konkretna diskriminacija služi opštem interesu. Evropski sud za ljudska prava je krajnja instanca za meritorno ispitivanje da li je u konkretnom slučaju tako, a na državi je da to dokaže.12

  1. Razne situacije predstavljene su u studiji: B. Begović. B. Mijatović, D. Hiber, Privatizacija državnog zemljišta u Srbiji, Centar za liberalno-demokratske studije, Beograd, decembar 2006. [↩]
  2. “Službeni glasnik RS”, br. 30/2001, 31/2001. [↩]
  3. Član 4. [↩]
  4. Zakon o rehabilitaciji, “Službeni glasnik RS”, br. 33/2006, član 8. [↩]
  5. Već je Zakon o načinu i uslovima priznavanja prava i vraćanju zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda od 1991. godine, doduše, primenio isti taj način denacionalizacije: put vraćanja izabrao kao princip, a novčanu naknadu kao podredni metod. [↩]
  6. U Ministarstvu pravde Republike Srbije još 2002. godine izrađen je jedan Nacrt zakona o vraćanju imovine crkvama. [↩]
  7. “Službeni glasnik Republike Srbije”, br. 98/2006 . [↩]
  8. Na snazi kod nas od 3. marta 2004, vidi prim. 11. [↩]
  9. Zakon o ratifikaciji Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, “Službeni list SFRJ”, br. 7/71. [↩]
  10. To je čvrsta praksa Evropskog suda za ljudska prava u Strazburu, i on to ponavlja u svakoj odluci koja se tiče diskriminacije. Evropski sud za ljudska prava je krajnja instanca za meritorno ispitivanje da li je u konkretnom slučaju tako. [↩]
  11. Za razliku od toga, Konvencija taksativno navodi u članovima 8-11. razloge zbog kojih je jedino legitimno zadirati u prava zajemčena tim članovima (pravo na privatnost, slobodu mišljenja, savesti i vere, slobodu izražavanja, slobodu okupljanja i udruživanja). [↩]
  12. Vidi, primerice, Larkos v. Cyprus, 18.2.1999, stav 31: “The Court observes that the respondent State has sought to justify the difference in treatment (…) in the instant case the Government have not provided any convincing explanation of how the general interest will be served by evicting the applicant. (…) the Government have not adduced any reasonable and objective justification for the distinction which meets the requirements of Article 14 of the Convention, even having regard to their margin of appreciation in the area of the control of property”. [↩]
Stranice: 1 2 3 4 5 6 7 8


Napišite komentar