Vi ste ovde: Arhiva » Hereticus 2008-1 » Sporovi oko nacrta zakona o denacionalizaciji »

Denacionalizacija: veliko iščekivanje izvesnog

Stranice: 1 2 3 4 5 6 7 8

I. BITNA PROMENA NORMATIVNOG OKRUŽENJA
(Neopoziv odgovor na nulto pitanje: da li denacionalizovati,
i na prvo sledeće: kako denacionalizovati)

Analizirati i uporediti sve dosadašnje nacrte, bio bi zahvalan posao za osvetljavanje jednog aspekta naše novije pravne istorije. A posebno, uporediti nacrte potekle od nevladinih organizacija sa onim stvorenim u prisustvu vlasti. Međutim, zbog bitnih promena koje su se u Srbiji desile u oblasti prava u najnovije vreme – tačnije 2005. i 2006. godine – vrlo je ograničena vrednost poređenja nacrta nastalih pre tog vremena i onih sročenih potom, bez obzira na njihovu nevladinu ili vladinu provenijenciju. Posredi su pravne promene od izuzetnog značaja za uređivanje denacionalizacije, tj. za budući zakon o tome. Sa tim promenama se u pogledu uređivanja denacionalizacije, s jedne strane, otvaraju pojedine mogućnosti kojih do sada nije bilo (a), a, sa druge, zatvaraju neke mogućnosti kojih je do sada bilo (b), što utiče i na pristup razmatranju Nacrta 2007 (d), kao teksta nastalog na putu ostvarivanja već ranije stvorene pravne obaveze države Srbije da sprovede denacionalizaciju (c).

(a) Jedna od tih bitnih promena jeste detronizovanje, Ustavom Republike Srbije od 2006. godine, njegovog veličanstva – državnosvojinskog monopola na građevinskom zemljištu,1 koji se zasnivao na Ustavu Repubike Srbije od 1990.2 Građevinsko zemljište ne mora više da bude isključivo u državnoj svojini, niti pravo imaoca objekta na tom zemljištu jedino može da bude pravo korišćenja, tj. građevinsko zemljište može biti u privatnoj svojini. To onda otvara mogućnost da se u pogledu građevinskog zemljišta i građevinskih objekata izgrađenih na građevinskom zemljištu, obnovi ili modifikuje davnašnji, još rimskopravni,3 princip superficies solo cedit: da obe nepokretnosti pripadaju istom licu, vlasniku zemljišta, tj. da isto lice bude vlasnik i objekta i zemljišta,4 i da se primeni u određenoj meri u regulisanju denacionalizacije.

(b) Druga bitna promena je donošenje i stupanje na snagu Zakona o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine (dalje: Zakon o prijavljivanju oduzete imovine) 2005.5 i Zakona o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama 2006. godine (dalje: Zakon o vraćanju imovine crkvama).6 Oba zakona kao princip postavljaju vraćanje oduzete imovine,7 a obeštećivanje, kao supsidijerni način, a ujedno, kako tim osnovnim rešenjem, tako i drugim pravnim rešenjima, postavljaju u Srbiji standard obavezujući za pravno savladavanje autoritarne prošlosti i u pogledu imovine oduzete drugim subjektima u vreme autoritarne vladavine. Time se u određenoj meri zatvaraju ranije, do tada postojeće mogućnosti drugačijeg pravnog uređivanja pitanja načina denacionalizacije svojevremeno oduzete imovine.

(c) I pre donošenja, 2006. godine, najnovijeg denacionalizacionog propisa – Zakona o vraćanju imovine crkvama, postalo je pravno izvesno da u Srbiji denacionalizacije oduzete imovine mora biti. Ta je izvesnost samo još jednom potvrđena donošenjem i tog zakona. Takvu pravnu obavezu država Srbija je stvorila sama sebi radnjama koje je preduzela, i moraće je izvršiti.

Da država Srbija izvrši denacionalizaciju svojevremeno oduzete imovine – takva pravna obaveza nije izvorno postojala, niti je proisticala iz bilo kog pravnog akta, ni domaćeg, ni međunarodnog. Ratifikovanje Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i njeno stupanje na snagu u Srbiji 2004. godine8 takođe nije nametnulo obavezu denacionalizacije. Ta konvencija, tj. član 1. Prvog protokola uz nju,9 jemči, doduše, pravo na neometano uživanje imovine, i po njemu su, istina, nedopušteni nasrtaji na zajemčeno pravo svojine i druga imovinska prava nacionalizacijom, konfiskacijom, eksproprijacijom bez odgovarajuće naknade i dr. Ali Konvencija ne važi za prošlost, ne nameće obaveze u pogledu povreda prava svojine i imovine koje su nastale pre njenog stupanja na snagu.10 Konvencija ne jemči pravo na restituciju.11 A ako je od vremena nacionalizacije, konfiskacije i drugih mera proteklo znatno vreme, nekadašnji vlasnici nemaju legitimno očekivanje da će denacionalizacija biti sprovedena, već puku nadu, koja ne predstavlja imovinu zaštićenu Konvencijom.12 Prosta nada, puko očekivanje, ni inače po Konvenciji ne uživa zaštitu.13 Ali, i kada država sama sebe ne obaveže na denacionalizaciju izričito, ona može takvu obavezu da stvori samoj sebi konkludentno: ako svojim radnjama stvori kod građana opravdano, osnovano očekivanje14 da će izvršiti denacionalizaciju. Država Srbija je takvo osnovano očekivanje negdašnjih vlasnika (i njihovih pravnih sledbenika) počela da stvara već početkom poslednje decenije 20. veka, donoseći propise o vraćanju poljoprivrednog zemljišta,15 nastavila zatim Zakonom o privatizaciji 2001,16 da bi ga definitivno i neopozivo učvrstila donevši Zakon o prijavljivanju oduzete imovine 2005, a to potvrdila donošenjem Zakona o rehabilitaciji 2006,17 i Zakona o vraćanju imovine crkvama 2006, kojim je pravo na denacionalizaciju i sadržinski uređeno. Tako je sama stvorila veliko i pravno čvrsto očekivanje denacionalizacije i, ujedno, prešla tačku sa koje nema povratka.

Osim toga, kao za svako drugo pravo obuhvaćeno konvencijskim jemstvom, tako i, jednom kada je priznato, pravo na denacionalizaciju, kao pravo tada zahvaćeno konvencijskim jemstvom prava na neometano uživanje imovine (član 1. Prvog protokola uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda),18 ne sme ostati iluzorno i teoretsko, već mora biti stvarno i efikasno.19 To jest, princip pravne države i u njemu sadržano očuvanje legitimnog pouzdanja u državu i pravo, nalaže da pravo na denacionalizaciju mora da se doista sprovede, a ne samo propisima prizna i uredi.20

(d) Ali država Srbija nije sama sebe obavezala samo na denacionalizaciju. Obavezala se i na to kako će je sprovesti.

Ako je i pre donošenja Zakona o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine postalo pravno izvesno to da u Srbiji denacionalizacije mora biti, to je bilo ono jedino što je do tada postalo izvesno. Obaveza države Srbije da pravno uredi pitanje svojevremeno oduzete imovine značila je do tada za nju samo to: da pravno mora da uredi pitanje svojevremeno oduzete imovine. Od tada pa nadalje nije više postojala mogućnost da se sve ostavi po starom – da se povodom svojevremeno oduzete imovine podvuče debela crta i primeni pristup: nikom ništa.21 Ali do tada nije postojala obaveza da se pitanje svojevremeno oduzete imovine uredi baš na određeni način. Jer Zakon o načinu i uslovima priznavanja prava i vraćanju zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda od 1991. godine,22 jeste, doduše, primenio određeni način denacionalizacije (izabrao je metod vraćanja kao princip, a novčane naknade, kao podredni vid). Ipak, pošto se taj zakon ticao samo jedne vrste oduzetih nepokretnosti, a svojevremeno su oduzimane i sve druge vrste nepokretnosti i pokretnosti, i pošto se ticao samo dve situacije njenog oduzimanja, dok je svojevremeno bilo i mnogih drugih situacija oduzimanja, to onda taj zakon nije mogao stvoriti obavezu državi da i inače na isti način postupa u denacionalizaciji. Sve do donošenja Zakona o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine, svi raspoloživi načini podjednako su i tada još uvek dolazili u obzir. Nije do tada, naime, bila stvorena pravna obaveza da se pitanje reši baš na određeni među mogućim načinima. Donošenjem Zakona o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine 2005. godine to se, međutim, konačno promenilo, a samo je u istom znaku reprizirano Zakonom o vraćanju imovine crkvama 2006. godine. Nije više bilo izvesno tek to da denacionalizacije mora biti, nego i: kako. Ta bitna pravna promena iz 2005/2006. godine utiče na prosuđivanje sadašnjeg Nacrta od 2007. i u pogledu toga kako je on koncipirao denacionalizaciju.

  1. Član 88. u vezi sa članom 87. Ustava Republike Srbije, “Službeni glasnik RS”, br. 98/2006. [↩]
  2. Ustav Republike Srbije (“Službeni glasnik RS”, br. 1/1990), član 60. st. 1: “Prirodna bogatstva i dobra u opštoj upotrebi, kao dobra od opšteg interesa, i gradsko građevinsko zemljište u državnoj su ili društvenoj svojini”. St. 3: “Na dobrima od opšteg interesa i na gradskom građevinskom zemljištu može se, pod uslovima utvrđenim zakonom, steći pravo korišćenja”. [↩]
  3. Gaius Institutiones 2.73: praeterea id quod in solo nostro ab aliquo aedificatum est, quamvis ille suo nomine aedificaverit, iure naturali nostrum fit, quia superficies solo cedit. [↩]
  4. Od starijih građanskih zakonika v., na primer, Opšte prusko zemaljsko pravo (ALR) od 1794, I 2 § 4, francuski Građanski zakonik (Code civil) od 1804, čl. 554, 555, austrijski Opšti građanski zakonik (AGZ) od 1811, §§ 295, 297, Srpski građanski zakonik od 1844, §§ 187, 189, Opšti imovinski zakonik za Knjaževinu Crnu Goru od 1888, čl. 35. i d., španski Građanski zakonik (Código civil) od 1889, čl. 334. [↩]
  5. Zakon o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine, “Službeni glasnik RS”, br. 45/2005. [↩]
  6. “Službeni glasnik RS”, br. 46/2006. [↩]
  7. I Zakon o rehabilitaciji, “Službeni glasnik RS”, br. 33/2006, govori o vraćanju imovine, član 8: “Pravo na naknadu štete i pravo na povraćaj konfiskovane imovine rehabilitovanog lica urediće se posebnim zakonom”. [↩]
  8. Zakon o ratifikaciji Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, izmenjene u skladu sa Protokolom broj 11, Protokola uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, Protokola broj 4 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda kojim se obezbeđuju izvesna prava i slobode koji nisu uključeni u Konvenciju i prvi Protokol uz nju, Protokola broj 6 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda o ukidanju smrtne kazne, Protokola broj 7 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, Protokola broj 12 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i Protokola broj 13 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda o ukidanju smrtne kazne u svim okolnostima, “Službeni list SCG – Međunarodni ugovori”, 9/2003, 5/2005, 7/2005. [↩]
  9. Protocol to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, 213 UNTS 262, na snazi od 18.5.1954, a kod nas na snazi, kao i Konvencija, od 3. marta 2004. [↩]
  10. “… the Court points out that is has no competence ratione temporis to examine this part of the application as it relates to events prior to 20 June 1995, that is the date of the entry into force of the Convention with regard to Lithuania, and 24 May 1996, i.e. the date of the entry into force of Protocol No. 1 with regard to Lithuania”, Jasiūniené v. Lithuania, 6.3.2003, st. 38. [↩]
  11. “… the Court recalls that the Convention does not guarantee, as such, the right to restitution of property”, Jasiūniené v. Lithuania, 6.3.2003, st. 40. [↩]
  12. “The hope that a long-extinguished property right may be revived cannot be regarded as a ‘possession’ within the meaning of Article 1 of Protocol No. 1”, Jasiūniené v. Lithuania, 6.3.2003, stav 40. [↩]
  13. X v. Germany, 1980, European Commission of Human Rights, Decisions and Reports, 18, str. 219. [↩]
  14. Osnovano (opravdano) očekivanje, uključujući i osnovano očekivanje u odnosu na zakonodavca, predstavlja usvojenu kategoriju Evropskog suda; vidi, na primer, u vezi sa članom 1. Prvog protokola: “the applicants had a legitimate expectation to be compensated by the Greek legislature for the taking of their estates”, The Former King of Greece and Others v. Greece, 23.11. 2000, stav 98; up. i Bugajny and Others v. Poland, 6.11.2007, stav 59. [↩]
  15. Zakon o načinu i uslovima priznavanja prava i vraćanju zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda, “Službeni glasnik RS”, br. 18/91, 20/92, 42/98. [↩]
  16. Zakon o privatizaciji, ”Službeni glasnik RS”, br. 38/2001, 18/2002, 45/2005, član. 61. st. 1. t. 3: “5% sredstava izdvojiće se za isplaćivanje naknade licima čija je imovina nacionalizovana”. [↩]
  17. Član 8. [↩]
  18. Član 1. rečenica 1. Prvog protkola uz Evropsku konvenciju : “Svako fizičko ili pravno lice ima pravo na nesmetano uživanje svoje imovine”. [↩]
  19. Evropski sud za ljudska prava u nizu je prilika istakao, sa važenjem u pogledu bilo kog konvencijskog prava: “that the Convention is intended to guarantee not rights that are theoretical or illusory but rights that are practical and effective”, na primer, Airey v. Ireland, 9.10.1979, stav 24, Artico v. Italy, 13.5.1980, stav 33, Soering v. the United Kingdom, 7. 7.1989, stav 87, Cruz Varas and Others v. Sweden, 20.3.1991, stav 99, R.M.D. v. Switzerland, 26.9.1997, stav 51, United Communist Party of Turkey and Others v. Turkey, 30.1.1998, stav 33, Daud v. Portugal, 21.4.1998, stav 38, Estima Jorge v. Portugal, 21.4.1998, stav 32, Aït-Mouhoub v. France, 20.10.1998, stav 52, Waite and Kennedy v. Germany, 18.2.1999, stav 67, Matthews v. the United Kingdom, 18.2.1999, stav 34, Beer and Regan v. Germany, 18. 2.1999, stav 57, İlhan v. Turkey, 27.6.2000, stav 91, Riepan v. Austria, 14.11.2000, stav 29, Heaney and McGuinness v. Ireland, 21.12. 2000, stav 45, Öneryildiz v. Turkey, 30.11.2004, st. 69, 130, Stoll v. Switzerland, 10.12.2007, stav 128, Jakubička and Magyaricsová v. Slovakia, 18.12.2007, stav 51, Bajrami v. Albania, 18.12. 2007, stav 3, Phinikaridou v. Cyprus 20.12.2007, stav 64. Isto tako i u vezi sa pravom na neometano uživanje imovine iz člana 1. Prvog protokola, v., recimo, Sporrong and Lönnroth v. Sweden, 23.9.1982, stav 63, Stran Greek Refineries and Stratis Andreadis v. Greece, 9.12.1994, stav 66, Allenet de Ribemont v. France (1), 10.2.1995, stav 35, Chassagnou and Others v. France, 29.4. 1999, stav 100, Broniowski v. Poland, 22.6.2004, st. 151, 143, 146, Hutten-Czapska v. Poland, 19.6.2006, stav 168, stav 151, Folgerø and Others v. Norway, 29.6.2007, stav 101, Bugajny and Others v. Poland, 6.11.2007, stav 58. [↩]
  20. Poučan je za to, baš u pogledu prava na denacionalizaciju, skorašnji slučaj Broniowski v. Poland, 8.9.2005, st. 162, 168, 170, 173, 182, 184-186. Stav 168: “… the authorities made public promises – confirmed by statutes, for instance section 17 of the 1991 Act – to enact specific legislation dealing with forms of compensation for loss of property and the rules for the restitution of property to the Bug River claimants”. Stav 170: “By that date the authorities had not yet enacted the promised restitutive legislation; in fact, the relevant bill was later ultimately rejected by Parliament …”. Stav 173: “… that conduct of the authorities was incompatible with the constitutional principle of maintaining citizens’ confidence in the State and the law made by it, ensuing from the rule of law”. Stav 184: “The rule of law underlying the Convention, and the principle of lawfulness in Article 1 of Protocol No. 1, require States not only to respect and apply, in a foreseeable and consistent manner, the laws they have enacted, but also, as a corollary of this duty, to ensure the legal and practical conditions for their implementation … the imperative of maintaining citizens’ legitimate confidence in the State and the law made by it, inherent in the rule of law, required the authorities to eliminate the dysfunctional provisions from the legal system and to rectify the extra-legal practices”. Već ranije je Evropski sud kao relavantnu okolnost pri odlučivanju o postojanju ogrešenja o član 1. Prvog protokola uz Evropsku konvenciju uzeo u obzir to što je titular prava imao samo teoretsku mogućnost da ostvari priznato pravo, vidi Stran Greek Refineries and Stratis Andreadis v. Greece, 9.12.1994, stav 66. [↩]
  21. O osnovnim tipovima odnosa spram autoritarne prošlosti i njenih posledica, v. V. V. Vodinelić, “Pravna odgovornost za autoritarnu prošlost – jedan vid pravnog prevladavanja prošlosti”, Nova srpska politička misao, 1-2/2000, str. 31. i d.; isti, Prošlost kao izazov pravu – Srpska strana pravnog savladavanja prošlosti, Beograd, 2002, str. 5. i d. [↩]
  22. “Službeni glasnik RS”, br. 18/91, 20/92, 42/98. i “Uredba za sprovođenje zakona o načinu i uslovima priznavanja prava i vraćanju zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda, “Sluzbeni glasnik RS”, br. 41/91, 44/91. [↩]
Stranice: 1 2 3 4 5 6 7 8


Napišite komentar