Vi ste ovde: Arhiva » Hereticus 2007/3-4 » Istraživanja »

Uloga odbora i komisija predstavničkih tela

Stranice: 1 2 3 4 5 6 7

Autor: Vukašin Vujičić

Rezime: Odbori i komisije su pomoćna radna tela parlamenata. Obavljaju veći broj poslova i tako pomažu ovim predstavničkim državnim organima u vršenju njihovih funkcija, pre svega u vezi sa donošenjem zakona i kontrolom rada egzekutive – izvršne vlasti. Iako odbori i komisije, po pravilu, nisu organi vlasti, iako oni ne donose obavezujuće odluke, već pripremaju određene pravne akte i predloge tih akata prosleđuju parlamentu radi njihovog eventualnog usvajanja, njihova faktička uloga u većini ustavno – pravnih sistema: skupštinskom, predsedničkom i parlamentarnom, prevazilazi njihov, zakonom i skupštinskim poslovnikom, predviđeni položaj kao pomoćnih radnih tela. Naime, stavovi odbora i komisija – njihovi predlozi odluka, po pravilu, bivaju prihvaćeni odnosno potvrđeni od strane parlamenta, tako da se može zaključiti da se suštinska rasprava sprovodi i “konačne” odluke o nekim pitanjima donose upravo na sednicama odbora. Ovakav veliki faktički značaj odbora i komisija predstavničkih tela je bio karakterističan i za početke parlamentarizma i njegov razvoj tokom istorije, a u određenim periodima (francuska revolucija) pojedini odbori su postajali najmoćniji i najvažniji državni organi. Upravo zbog ovakvog formalnog i faktičkog položaja odbora i komisija, zbog njihovog velikog značaja i neizostavne uloge u nesmetanom funkcionisanju parlamenata, nameće se potreba za detaljnije proučavanje pitanja u vezi sa ovim telima: njihovog obrazovanja, sastava, načina odlučivanja, odnosa prema skupštini i drugim državnim organima. U ovom radu je pokušano da se neka od ovih pitanja analiziraju i naučno objasne. Najzad, s obzirom da odbori i komisije imaju značajnu ulogu u funkcionisanju Narodne skupštine Republike Srbije, dat je kraci prikaz položaja ovih tela i u našem parlamentarnom sistemu.

Ključne reči:         Odbori, Komisije, Predstavnička tela, Parlament, skupština, Zakonodavna vlast, Kontrola egzekutive – izvršne vlasti, Predlog zakona, Zakon, Poslovnik, Anketni poslovi, Predsednički sistem, Parlamentarni sistem, Skupštinski sistem

Uvod

Za uspešan i efikasan rad predstavničkih tela, nosilaca zakonodavne vlasti, veoma je značajan i način njihove unutrašnje organizacije. Jedan od elemenata te organizacije su odbori i komisije. To su unutrašnja radna tela parlamenata, koja imaju zadatak da pomažu ovim državnim organima u vršenju njihovih funkcija.

Na narednim stranicama će biti pokušano da se daju odgovori na osnovna pitanja u vezi sa radom odbora i komisija i da se objasni kakvu ulogu ova tela imaju u funkcionisanju predstavničkih organa. Ova se problematika može posmatrati i sa aspekta različitih sistema vlasti, pa će se obratiti pažnja i na položaj i ulogu odbora i komisija u osnovnim državnim uređenjima: predsedničkom, parlamentarnom i skupštinskom.

Odbori i komisije su instituti svojstveni i našem parlamentarnom životu. U Srbiji se pominju kao ustavna kategorija još 1869. i 1888. godine1 i stalni su pratilac predstavničkih tela kod nas. Razvijen sistem odbora je postojao i u periodu parlamentarizma u Kraljevini Srba, Hrvata i Slovenaca, kasnije Kraljevini Jugoslaviji, a takođe i u fazi socijalističke ustavnosti, za vreme skupštinskog, odnosno delegatskog sistema. Ustavno-sistemske promene od 1990. i 1992. godine su uspostavile parlamentarno uređenje u Srbiji, Crnoj Gori i Saveznoj Republici Jugoslaviji. Predstavnički organi dobijaju nezamenljivu ulogu u funkcionisanju sistema vlasti, a racionalnijem i efikasnijem radu parlamenata doprinose odbori i komisije, kojima i poslovnici ovih organa posvećuju značajnu pažnju. Napokon, nepromenjen je položaj odbora Narodne skupštine i od kada je Republika Srbija samostalna država od 2006. godine. Zato će se nastojati da se ukaže, u daljem tekstu, i na položaj ovih tela u našem važećem pravnom sistemu.

  1. 1. PRETHODNA I ORGANIZACIONA PITANJA

Pre analize uloge odbora i komisija, treba odrediti njihov pojam i odgovoriti na neka pitanja u vezi sa njima, kao što su: koje su vrste ovih tela, kakav je njihov sastav i način izbora, unutrašnja organizacija i metod rada. 2

1.1. Pojam i vrste odbora i komisija

Pojam odbora – Odbori i komisije predstavljaju unutrašnja radna tela predstavničkih organa, koja su obrazovana da pomažu ovim državnim organima u vršenju njihovih funkcija, mada mogu dobiti i druge zadatke.

Iz ovakvog određenja odbora i komisija moglo bi se reći da ova unutrašnja radna tela karakteriše to da su kolektivnog karaktera, da su manjeg broja članova, da su izabrana od strane predstavničkog tela, i to iz redova samih poslanika, sa osnovnim zadatkom da pospešuju, ubrzavaju i racionalizuju rad parlamenta3 u oblasti zakonodavstva i kontrole egzekutive.

Potrebno je, na početku ovog rada, precizirati upotrebu termina odbora i komisija (negde se koriste i drugi termini, npr. komiteti), koja uporedno-pravno posmatrano nije ujednačena. Unutrašnja radna tela se negde nazivaju odborima, a negde komisijama.4 Međutim, ima slučajeva da se odbori i komisije obrazuju kao posebni, različiti organi. Tako se u dvodomnim skupštinama može praviti razlikovanje unutrašnjih radnih tela obrazovanih za pojedine domove – odbori i onih koji postupaju na nivou parlamenta kao celine – komisije. Napokon od strane pojedinih autora se ukazuje na to da bi se moglo učiniti i takvo razlikovanje prema kome su komisije takvi unutrašnji organi na koje je moguće preneti izvesna ovlašćenja samog parlamenta, kojima se može poveriti izrada samo jednog zakona ili koji mogu biti sastavljeni i od članova koji nisu poslanici5 . Odbori bi se, pri takvoj podeli, smatrali unutrašnjim radnim telima koji nemaju napred navedene osobine i koji ne prevazilaze ulogu pomoćnog tela skupština.

Poslovnikom Narodne skupštini Republike Srbije, odredbom iz čl. 45. određeni su odbori: “Za razmatranje i pretresanje pitanja iz nadležnosti Narodne skupštine, predlaganje akata, kao i sagledavanje stanja vođenja politike, izvršavanja zakona, drugih propisa i opštih akata od strane Vlade Republike Srbije, u oblasti za koju je svaki odbor zadužen i vršenja drugih poslova određenih ovim poslovnikom, obrazuju se odbori”.6 Stavom 3. citirane poslovničke odredbe predviđena je mogućnost obrazovanja i anketnih odbora i komisija.

Vrste odbora – Moguće su podele odbora na osnovu raznovrsnih kriterijuma, no najvažnije su sledeće: 1. na osnovu vremenskog perioda za koji se obrazuju (stalni i privremeni), 2. na osnovu postojanja ili nepostojanja materije, odnosno područja za koje se obrazuju (specijalizovani ili nespecijalizovani) i 3. prema kriterijumu pripadništva odbora celini predstavničkog tela ili samo jednom domu (ovo važi kod parlamenata sa dvodomnom strukturom).

  1. Videti: Ustav Srbije od 1869, član 80 i Ustav Srbije od 1888. član 113. i 114. [↩]
  2. Ovako grupišu probleme u vezi sa ovom materijom, dodajući još i ovlašćenja odbora, i profesori Jovičić i Nikolić. Videti: njihov referat “Parlamentarni odbori” u zborniku Mesto i uloga odbora i komisija predstavničkih tela, izdanja Instituta za uporedno pravo, Beograd, 1969. strana 88. [↩]
  3. Tako ih u suštini definiše i Joseph Barthelemy. Iz svoje definicije ovih tela Barthelemy izvlači četiri osnovna elementa: prvo institucija komisija odgovara principu institutivnog, spontanog i opšteprihvaćenog metoda i organizacije; drugo komisija je organ skupštine sastavljena od članova uzetih iz njenih redova; treće komisija je sastavljena od jednog manjeg broja članova; i četvrto uloga komisija je da pripremi rad doma i da mu podnese izveštaj. Videti: Joseph Barthelemu, Essai Sur le travail parlementaire et le systeme des commissions, strana 10-15. [↩]
  4. U daljem tekstu će se koristiti, sem ako drukčije ne bude naglašeno, termin odbori. [↩]
  5. Videti: Pavle Nikolić, Ustavno pravo, izdanje Službenog lista, Beograd, 1993, strana 391. [↩]
  6. Videti: Poslovnik Narodne skupštine Republike Srbije, Službeni glasnik RS br. 69/94, 70/94, 4/2001, 15/2001 čl. 45. [↩]
Stranice: 1 2 3 4 5 6 7


Napišite komentar