Ekonomski i politički uzroci korupcije u modernom društvu
Politički uzroci korupcije
Uzroke korupcije u političkoj sferi treba tražiti u nepostojanju ili nedovoljnosti demokratske kontrole političke elite i u povezanosti ekonomske i političke moći. Nedostatak demokratske kontrole političke elite nije uslovljen samo nedovoljnom razvijenošću demokratske političke kulture, već i sadržinom postojećeg tipa političke kulture, kao i postojećim institucionalnim rješenjima (demokratski elitizam) koja garantuju dominaciju političke elite.
Bez obzira na to što se politički korijeni korupcije nalaze u djelovanju u okviru različitih institucija i organizacija (organi državne vlasti,1 političke stranke2 itd.), njen socijalni supstrat čini posebna socijalna grupa koja se u organizaciono-političkom smislu ispoljava kao oligarhijsko vođstvo u okviru političkih organizacija i državnih institucija. Ma koliko korupcija na nižim nivoima organizovanja bila štetna i društveno opasna (korupcija u javnim službama, lokalnim organima, javnim i privatnim preduzećima itd.), ona ne može postati ozbiljan društveni fenomen ukoliko politička elita može ili želi uspostaviti efikasne mehanizme njenog suzbijanja.3
Političke uzroke korupcije treba tražiti u nepostojanju efikasnih mehanizama kontrole djelovanja političke elite. Pošto ni mediji uopšte nisu stvarno nezavisni,4 mogućnost da oni utiču na suzbijanje korupcije i otkrivanje njenih nosilaca je ograničena. Slično važi za političku opoziciju u društvima u kojima je korupcija razvijena. Političke stranke vlade i opozicije se rukovode principom “ruka ruku mije”, tako da je jedan od glavnih ciljeva dolaska na vlast mogućnost učešća u korupciji. Poseban problem predstavlja način na koji su moderne političke stranke ustrojene. Pošto su hijerarhijske i, u osnovi, autoritarne organizacije, neki njihovi pripadnici nisu spremni žrtvovati vlastitu političku karijeru i mogućnost (makar i legalnog) materijalnog probitka tako što bi iznijeli u javnost saznanja o korupciji čiji su nosioci pojedini stranački lideri. Na sličan način se ponaša čitava parlamentarna većina5 ili vlada kad je riječ o zaštiti pojedinih njenih članova koji su upleteni u korupcionaške afere. Na kraju, čak ni birači ne vode dovoljno računa o činjenici utvrđene korupcije čiji su nosioci kandidati njihovih političkih stranaka. Ta činjenica može biti od nekog značaja kod neopredijeljenih birača, ili onih koji nemaju čvrstu stranačku identifikaciju. Međutim, kod birača čija je stranačka identifikacija postojana, kao i kod birača koji smatraju da između političkih stranaka nema suštinskih razlika u ponašanju, eventualna saznanja o upletenosti u korupciju ne igraju veliku ulogu u izbornom opredjeljivanju. To znači da su mogućnosti političkog kažnjavanja korumpiranih partijskih lidera na izborima vrlo ograničene.
Poseban problem predstavlja povezanost ekonomskih i političkih interesa.6 Ona se javlja u više oblika. Prvi oblik je finansiranje političkih stranaka od strane privatnog kapitala. Podrazumijeva se da i ono predstavlja oblik investiranja. No, kako se tim investiranjem u kasnijem periodu želi obezbijediti neka protivusluga, po pravilu, na štetu poslovne konkurencije i zakonitog i savjesnog obavljanja službe od strane nosilaca javnih funkcija, to se istovremeno radi o jednom obliku korupcije. Zato zakoni predviđaju ograničene mogućnosti ove vrste finansiranja. Time se, međutim, ne može riješiti, već samo ublažiti, problem, pošto su sume koje političke stranke mogu primiti i dalje visoke. 7 To je čak i nužno, pošto su troškovi izborne kampanje izuzetno visoki, a ona je osnovni i najdinamičniji oblik djelovanja političkih stranaka. 8
Drugi oblik korupcije se javlja u ekonomijama sa dominantnom privatnom svojinom, naročito u SAD. To je lobiranje, koje pretpostavlja da političari prije nego što uzmu aktivno učešće u političkom životu budu angažovani u moćnim kompanijama. Za vrijeme trajanja mandata oni vode politiku koja odgovara interesima tih kompanija, čime “zaslužuju” da se po isteku mandata vrate u te kompanije kao savjetnici ili članovi upravnih odbora.9 Tako se dešava da su kompanije sa kojima su povezani istaknuti pripadnici političke elite dobijale prioritet u procesu privatizacije, koncesije u izvođenju određenih poslova, dok su moćne kompanije povezane sa nosiocima globalne političke moći dobijale najunosnije poslove na bivšim svjetskim žarištima, što pokazuje ne samo povezanost nosilaca ekonomske i političke moći, već i primat ovih prvih. U svim ovim slučajevima postoji korupcija najvišeg nivoa, jer politička elita ostvaruje ličnu (i to prvenstveno materijalnu) korist zahvaljujući vođenju određene unutrašnje i/ili spoljne politike. Slični problemi nastaju kad pripadnici političke elite istovremeno pripadaju ekonomski dominantnoj klasi kao (su)vlasnici kapitala, pa se nalaze u mogućnosti da svom preduzeću obezbijede prednost na tržištu, monopolski položaj ili izbjegavanje zakonskih obaveza prema fondovima ili budžetu.
Sistem predstavničke demokratije stvara dodatni izvor korupcije ukoliko omogućava da mandatom raspolaže sam poslanik, a ne politička stranka na čijoj je listi izabran. Slobodan mandat poslanika je dio predstavničke demokratije. Pošto su političke stranke preuzele kontrolu nad političkim, a time i parlamentarnim, životom, smatra se prirodnim da one raspolažu mandatom svojih poslanika, koji su ga zahvaljujući njima i dobili. Ako bi se prihvatilo rješenje po kome bi poslanik bio slobodan ne samo od svojih birača, već i od političke stranke kojoj pripada, mogućnost političke korupcije bi znatno porasla. Istina, to nije tako izvjesno u većinskom sistemu, kao i u proporcionalnom sistemu u kome vlada uživa podršku stabilne parlamentarne većine. Treba primijetiti da u situaciji u kojoj su parlamentarne snage vlade i opozicije približno jednake, ili kad je parlamentarna većina sastavljena od široke koalicije, postoji mogućnost kupovine glasova pojedinih poslanika. To će naročito biti slučaj kad parlament odlučuje o važnim političkim pitanjima. Tada je najlakše korumpirati poslanike koji nisu istaknuti partijski prvaci i koji nisu sigurni u obnavljanje poslaničkog mandata u narednom sazivu, zbog čega žele da iskoriste trenutnu situaciju i steknu materijalno bogatstvo. Sistem predstavničke demokratije se, tako, nalazi pred teškom dilemom – učiniti poslanike zavisnim od svojih partija i time bitno umanjiti vlastiti demokratski kapacitet i legitimitet, ili im dozvoliti punu slobodu djelovanja i odlučivanja, istovremeno im pružajući velike šanse da učestvuju u političkoj trgovini.
U svim naprijed navedenim slučajevima politički sistem kao takav stvara mogućnosti za korupciju. Problem nije u moralno iskvarenim političarima, već u političkoj eliti kao takvoj, koja po prirodi svog dominantnog društvenog položaja i faktičke nedodirljivosti, može učestvovati u korupciji i biti njen nosilac bez opasnosti od pravnog ili političkog sankcionisanja takvog ponašanja. Pored onih mjera koje su formalno-pravne i organizaciono-tehničke prirode (donošenje pravnih propisa koji bi dovoljno široko i precizno regulisali materiju suzbijanja korupcije, osnivanje i adekvatno ustrojstvo nezavisnih institucija za borbu protiv korupcije, edukacija javnosti u cilju lakšeg prepoznavanja slučajeva korupcije i načina borbe protiv nje, itd.), neophodno je preduzeti sistemske mjere za suzbijanje korupcije. Kako korupcija potiče iz samog sistema i uslovljena je ne samo i ne toliko njegovim lošim funkcionisanjem, već samom njegovom prirodom, potrebno je izvršiti dublje institucionalne promjene u ekonomskom, političkom i pravnom sistemu. Te promjene će, međutim, biti moguće samo kao posljedica faktičke preraspodjele društvene moći, njene horizontalne raspodjele u mjeri u kojoj je to moguće, promjene odnosa snaga socijalnih grupa sa različitim interesima i stvaranja više centara društvene moći koji će biti u stanju da djelimično kontrolišu i ograničavaju jedan drugog. Na institucionalnom planu, to zahtijeva proširenje kruga subjekata koji imaju ne samo pravo već i mogućnost učešća u donošenju ključnih odluka i reforme koje bi, nasuprot sadašnjim, sprečavale koncentraciju ekonomskih i političkih resursa kod manjine pripadnika društva.
Posebnu ulogu u borbi protiv korupcije treba da igra civilni sektor. Da bi bio sposoban da ostvari tu ulogu, i sam mora da se temeljito promijeni. Civilni sektor kakav trenutno postoji u društvima u tranziciji, a u manjoj mjeri i u razvijenim zapadnim društvima, je ekskluzivistički, jer uključuje mali broj pripadnika društva koji u organizacijama civilnog sektora zauzimaju monopolski položaj i vrlo brzo se integrišu u sistem. Razlozi takvog njihovog ponašanja su višestruki, a mogu se svesti na tri osnovna: civilni sektor služi pojedincima kao priprema za ulazak u politiku, on služi za poboljšanje ličnog materijalnog položaja (što može izgledati kao eufemizam kod analize ponašanja pojedinih istaknutih aktivista ovog sektora), ili je pogodno oruđe za ličnu promociju i jačanje vlastitog ega. U svakom slučaju, svaki od ovih skrivenih ciljeva monopolisanja civilnog sektora vodi u oportunizam, čime se onemogućava efikasna borba protiv korupcije.
Ova kritička analiza ne znači da je civilni sektor beznačajan za borbu protiv korupcije. Naprotiv, njegova uloga je nezaobilazna, ali samo ako se on javlja kao realna društvena alternativa nosiocima moći i etabliranom oportunističkom civilnom sektoru. Da bi mogao ostvariti svoju ulogu u borbi za suzbijanje korupcije, alternativni civilni sektor treba da ispuni nekoliko uslova: da bude masovan, a ne elitistički; da obuhvati pripadnike različitih socijalnih grupa i da djeluje u različitim oblastima društvenog života (uključujući i oblast ekonomije i radnih odnosa); da onemogući jurnjavu svojih aktivista za materijalnim privilegijama; da bude strukturiran demokratski; da ima izvore finansiranja koji su transparentni (tako da uliva povjerenje građanima) i koji ne potiču od subjekata kojima nije u interesu da se problemi poput korupcije naglašavaju iznad određene granice.
Postojanje jednog ovakvog civilnog sektora, uz istovremeno uvođenje institucija participativne demokratije, smanjilo bi mogućnosti za korupciju, mada, zbog postojećeg odnosa socijalnih snaga, ne bi moglo predstavljati mnogo više od daška svježeg vazduha i nade da će se stvari poboljšati tek snažnim razvojem ovih sektora i institucija koje su van zvaničnih struktura moći.
Goran Marković
ECONOMIC AND POLITICAL CAUSES OF CORRUPTION
IN A MODERN SOCIETY
Summary
Abstract: The causes of corruption may be found in different spheres of the social system, but in general they lie in the nature and the way the economic and political system functions. The institutions and the mechanism of the property monopoly in the economic sphere, namely representative elite democracy in the political sphere create relationships of power which enable certain social groups to control social processes; these groups use this to get richer and to strengthen their positions by misusing their positions. Corruption is especially manifested in societies that are undergoing a privatisation process which enables the concentration of economic power in the hands of few members of the society. The process is performed in conditions of firm links between the economic and political centres of power. The political cause of corruption should be found in the following cases: when there is a connection between the political elite and the stakeholders of economic power by financing political parties; co-ownership of members of the political elite over private capital; the participation of the political elite in the management of private companies (using companies for granting favours while in power). The efficient systematic framework for the prevention of corruption requires an equal as possible division of powers between the social groups, the existence of the institutions of the representative democracy and the alternative civil society which would not be elitist and whose sources and manners of management would be transparent.
Key words: corruption, social power, political elite, privatisation, civil sector, democratic decision-making.
- Indikativan je primjer Bosne i Hercegovine: “Oko 52% građana smatra da je Predsjedništvo BiH korumpirano, 54,9% to isto smatra za Vijeće mini stara BiH, dok entitetske vlade kao korumpirane doživljava 57,9% građana.” (“Prema mišljenju građana najkorumpiranije političke stranke, državni i entitetski nivo”, www.ti-bih.org/documents/21-09-2004/Press%20izvjestaj%2017.09.04.doc) [↩]
- “Već drugu godinu za redom, političke stranke su viđene kao najkorumpiraniji sektor. Ove godine su ispitanici u 45 od 69 zemalja rangirali političke institucije na vrh tabele. Sa prosečnom ocenom 4.0 na skali od 1 to 5, na kojoj 5 označava ‘ekstremno korumpirano’, političke stranke predstavljaju dominantan razlog za zabrinutost ispitanika na svetskom nivou. Za njima slede parlamenti (3.7) i policija (3.6).” (“Transparency International Global Corruption Barometer 2005”, www.korupcija.org/source/prevod_barometra.doc). [↩]
- Kao potvrda ove teze neka posluži istraživanje u Hrvatskoj, koje je pokazalo da politička korupcija predstavlja ozbiljniji i opasniji društveni problem nego administrativna korupcija: “Podaci upućuju na relativno nizak nivo administrativne korupcije, ali veoma visok nivo korupcije u političkim telima i sudstvu. Pored toga, istraživanje upozorava na slabu društvenu i političku odgovornost, ali i na postojanje jakih grupa koje su spremne kočiti društvene reforme.” (Nataša Šoškić, nav. djelo, str. 43-44) [↩]
- Inspirativnu analizu funkcionisanja medija u modernom društvu dao je Moris Diverže u svom radu Uvod u politiku. [↩]
- “U svakom slučaju, postavlja se i pitanje da li parlament ima dovoljno volje i želje da raščisti sa ‘mangupima iz svojih redova’, odnosno da izglasavanjem političke osude pojedincima, de facto izglasa političku osudu vladi, odnosno vladajućoj većini, odnosno, na kraju krajeva i samom sebi.” (Nataša Mrvić-Petrović – Jovan Ćirić, nav. djelo, str. 71) [↩]
- “Ipak, bez obzira na prepreke i ograničenja, nije preterano tvrditi da partije u svim zemljama sistematski ostvaruju transfer između političke i ekonomske moći.” (Vladimir Goati, “Partijsko angažovanje i ekonomske privilegije”, Sistem i korupcija, nav. djelo, str. 284) [↩]
- “Finansiranje izbora u demokratiji ne treba da zavisi od ekonomske elite. Kada bogati plaćaju izborne kampanje, suština politike je u pitanjima za koja su zainteresovani bogati sponzori. (…) Dominacija bogatih (na izborima u SAD – prim. G.M.) je sada tako očita, da se toga stide i političari koji od toga imaju koristi.” (Jay Mandle, Financing Elections Democratically, web site DemocracyMatter, http://www.democracymatters.org/ResearchCenter/Articles/financingelections.php) [↩]
- Istraživanja sprovedena u američkom Institute on Money in State Politics o učešću industrije nafte i gasa u finansiranju američkih stranaka su pokazala da su demokrati i republikanci 2006. godine primili 5.276.603 dolara, 2004. godine 13.747.110, a 2002. godine čak 20.464.936 dolara. Isti institut je iznio podatak da je kompanija Enron u izborima 1997, 1998. i 2000. godine, prema nepotpunim podacima koji obuhvataju samo 29 američkih saveznih država, partijskim odborima i kandidatima na državnom nivou uplatila 2,1 milion dolara. (Podaci uzeti sa web site-a http://www.followthemoney.org) [↩]
- Upravo je sistem američkog aktivnog lobiranja inaugurisao praksu da pre postavljenja na neke političke funkcije kandidat treba najpre da bude na nekoj važnoj funkciji u privredi. Takođe, nakon što završi aktivnu političku karijeru, on pronađe ‘aktivno umirovljenje’ upravo na raznim savetničkim funkcijama u privredi (u ranijoj ili nekoj drugoj korporaciji). Za jednu privatnu korporaciju, koja želi da utiče na društveno-politička i na ekonomska zbivanja ili bar da pre drugih korporacija dođe do određenih korisnih informacija, veoma je važno da ima ‘dobre veze’ u političkom vrhu ili administraciji.” (Nataša Mrvić-Petrović – Jovan Ćirić, nav. djelo, str. 55) [↩]