Ekonomski i politički uzroci korupcije u modernom društvu
Ekonomski uzroci korupcije
Korupcija proizlazi iz prirode ekonomskog sistema i odnosa moći koje on produkuje. Zato se suzbijanje korupcije kao ozbiljnog društvenog problema mora povezati sa reformom ekonomskog sistema. Većina autora, međutim, tu reformu shvata jednostrano. Oni se opredjeljuju za određeni ekonomski model i, uzimajući u obzir principe, mehanizme i institute na kojima počiva, ispituju u kojoj mjeri on predstavlja pogodan osnov za borbu protiv korupcije. Taj ekonomistički pristup ne može dati adekvatan odgovor na pitanje ekonomskih uzroka i metoda borbe protiv korupcije, jer ne uzima u obzir sociološki aspekt problema – činjenicu da svaki ekonomski sistem stvara određene odnose moći i subjekte koji dominiraju tim odnosima, zbog čega im je lako da budu nosioci korupcije. Kad bismo se htjeli spustiti do nivoa fatalizma, rekli bismo da je nosiocima ekonomske moći “suđeno” da budu miljenici korupcije.
Ekonomistički pristup analizi uzroka korupcije polazi od uobičajene definicije korupcije kao zloupotrebe službenog položaja u privatne svrhe. Po ovom mišljenju, borba protiv korupcije treba da se odvija uporedo sa uvođenjem neoliberalnog ekonomskog modela. Uzroci korupcije se nalaze u velikim diskrecionim ovlašćenjima državnog aparata u ekonomskoj sferi, iz čega nužno proističu velike mogućnosti za različite zloupotrebe. Ako donošenje neke odluke ekonomskog karaktera zavisi od državnih organa, realno je očekivati da će njihovi službenici iskoristiti svoja diskreciona ovlašćenja da zloupotrebom položaja ostvare ličnu dobit tako što će svojom odlukom favorizovati onog ko je spreman da im obezbijedi najveću materijalnu korist. Ta mogućnost je izraženija ukoliko je neka oblast djelovanja države slabije pravno uređena, pa ima više mogućnosti za diskreciono odlučivanje. Pošto su državni službenici glavni nosioci korupcije, potrebno je suziti njihova ovlašćenja kako bi se stvorile suštinske i sigurne prepreke korupciji. Suzbijanje korupcije će, stoga, biti moguće smanjivanjem ovlašćenja države u ekonomskom sistemu, odnosno smanjivanjem državnog intervencionizma i omogućavanjem nesputanog djelovanja tržišta.
Djelatnosti kod kojih postoje najpovoljniji uslovi za pojavu korupcije su: javne nabavke, državno regulisanje cijena u uslovima nedovoljne ponude na tržištu, različiti kursevi valute (niži za povlašćene i viši za sve ostale subjekte), uvozno-izvozna ograničenja, krediti po nižim kamatnim stopama, diferencirana poreska politika koja stimuliše privilegije pojedinog privrednog subjekta ili socijalne grupe. Ukoliko bi državni intervencionizam bio radikalno smanjen ili ukinut, smatraju ekonomisti, omogućilo bi se nesmetano djelovanje tržišta i konkurencije, što po svojoj prirodi otklanja korupciju.
Problem je, međutim, u pronalaženju pravog odnosa tržišta i državne intervencije, a ne u izboru samo jednog od njih. Ekonomski sistem ne može počivati na stihijnom i spontanom djelovanju tržišta, a deregulacija vršena u zadnjih dvadesetak godina nije dala rezultate kojima je opravdavana. Ona je dovela do povećanja nezaposlenosti, recesije i smanjivanja budžetskih sredstava za finansiranje socijalnih programa, dok je spoljnotrgovinska liberalizacija ozbiljno ugrozila manje razvijene privrede. Čak i ako bi vladajuće snage u jednom društvu insistirale na maksimalnom ograničavanju državne intervencije misleći da je to neophodno za borbu protiv korupcije, socijalni sukobi koji bi proistekli iz novih socio-ekonomskih problema (nezaposlenost, povećanje socijalnih razlika, siromaštvo, spor tempo ekonomskog oporavka) uticali bi na povećanje korupcije. Ekonomski model koji postoji u modernim društvima će i dalje morati da kombinuje elemente državne intervencije i tržišta, pa izgleda, krećući se u ideološkim koordinatama zagovornika neo- liberalizma, da će ekonomski uzroci korupcije još dugo ostati. Potrebno je, međutim, analizirati da li prelazak na sistem u kome je državna intervencija svedena na najmanju moguću mjeru zaista obezbjeđuje preduslove za efikasno suzbijanje korupcije.
Ekonomistički pristup nudi argumente za tvrdnju da će sistemska eliminacija korupcije (a to je najsigurniji način njenog eliminisanja) biti moguća tako što će se dati što više prostora djelovanju tržišnih mehanizama i konkurencije. Tako, na primjer, važan sistemski uzrok korupcije će biti eliminisan ukoliko se sa sistema uvozno-izvoznih ograničenja i dozvola pređe na spoljnotrgovinsku liberalizaciju. U sistemu uvozno-izvoznih ograničenja i dozvola država odobrava bavljenje uvoznim ili izvoznim djelatnostima nekim subjektima, što po svojoj prirodi omogućava korupciju, jer državni organ može iskoristiti diskreciona ovlašćenja, koja se ne mogu izbjeći usled opštosti pravnih propisa, da ova odobrenja da onom subjektu koji mu ponudi mito. Ovaj argument nesumnjivo važi ako državni organ zaista ima čestu i veliku mogućnost da se bavi davanjem uvoznih ili izvoznih dozvola pojedinim subjektima. Međutim, politika ograničavanja uvoza i izvoza se ne mora sprovoditi na takav način. Ona se može sprovoditi na višem, načelnijem nivou, u kom slučaju su mogućnosti za korupciju bitno smanjene. Država može svojim propisima ograničiti ili onemogućiti uvoz određenih roba u cilju zaštite domaće proizvodnje (na primjer, ona može ograničiti uvoz žitarica ili mliječnih proizvoda u cilju zaštite domaće poljoprivredne proizvodnje tako što će uvesti posebne poreske i carinske obaveze za uvoznike ovih roba). U takvim slučajevima državni organi nemaju širok manevarski prostor za korupciju, jer su opštim pravnim propisima regulisani svi slučajevi određene vrste pod jednakim uslovima (svi uvoznici tačno određenih roba će biti dodatno opterećeni dažbinama prema državi bez mogućnosti bilo kakvih olakšica). Realna je i suprotna tvrdnja – da liberalizacija spoljne trgovine bude “potpomognuta” korupcijom. To će biti slučaj onda kad ekonomski moćnim uvoznicima odgovara da država utvrdi ili održava liberalni spoljnotrgovinski režim kako bi se uvozom roba ostvarili što veći profiti (u takvom slučaju bi bilo moguće da predstavnici uvozničkog kapitala, preko svojih interesnih grupa, korumpiraju visoke vladine službenike koji bi lobirali za potpisivanje ugovora o slobodnoj trgovini).
Diferencirana poreska politika takođe ne dovodi po svojoj prirodi do većeg nivoa korupcije, kako ističu protivnici državnog intervencionizma i distributivne pravde.1 Ako bi postojala mogućnost da državni organi daju poreske olakšice ili oslobođenja od poreza pojedinim subjektima (na primjer, preduzećima koja se bave određenim djelatnostima), mogućnosti za korupciju bi bile vrlo velike. Ali poreska politika koja vodi ostvarenju parcijalnih interesa može biti društveno progresivna i praktično imuna na korupciju. Može, ali i ne mora, što zavisi od toga o čijem parcijalnom interesu se radi. Ako se u nekoj zemlji uvodi progresivni sistem oporezivanja, koji, između ostalog, znači da neke kategorije mogu biti potpuno oslobođene obaveze plaćanja poreza (na primjer, svi čiji je dohodak ispod određenog nivoa) ili da se prihodi i imovina oporezuju po različitim poreskim stopama, nesumnjivo je da od toga imaju pogodnosti pojedine socijalne grupe. To još uvijek ne znači da te grupe do olakšica dolaze putem korupcije. Ovakav poreski sistem (koji omogućava realizaciju principa distributivne pravde) ne može voditi povećanju korupcije iz razloga što povlašćeni poreski obveznici (ili korisnici poreskih beneficija) nisu pojedinci, već čitave socijalne grupe čiji je povlašćeni tretman predviđen preciznim opštim pravnim normama (najviše zakonima kojima se uređuje oblast poreskog sistema), tako da državnoj upravi nisu ostala široka diskreciona ovlašćenja koja bi njeni službenici mogli zloupotrijebiti.
Često se kaže da postojanje snažnog državnog sektora u privredi doprinosi pojavi korupcije.2 Problem se ne vidi samo u diskrecionim ovlašćenjima državne uprave, već i u kolektivnoj svojini kao takvoj.3 Ona sama po sebi omogućava širenje korupcije. 4 Zato je njena zamjena privatnom svojinom vrlo važan segment sistemske borbe protiv korupcije. Potrebno je analizirati i ove argumente. Za razliku od autora koji zagovaraju ekonomistički pristup i smatraju da osnov rješenja problema korupcije treba tražiti u ekonomskoj deregulaciji i privatizaciji, moguće je zastupati i shvatanje koje ne prihvata te premise, a koje ipak ne protežira etatističku ekonomiju i ne pridaje jednak značaj ni (anti)korupcioni potencijal svim oblicima kolektivne svojine. Čak i ako država posjeduje značajnu imovinu, novac i moć da reguliše ekonomiju, neće automatski doći do povećanja korupcije. Empirijski se to može dokazati na primjeru skandinavskih zemalja, u kojima državni sektor, doduše, nikad nije dominirao, ali je u drugoj polovini XX vijeka bio izuzetno zastupljen, što ipak nije svrstalo te zemlje u vrh ljestvice zemalja sa visokom korupcijom. Slično važi za Veliku Britaniju i neke druge razvijene zapadne zemlje u kojima su poslije drugog svjetskog rata vršene relativno obimne nacionalizacije i primjenjivane mjere državnog intervencionizma. Teorijski, država sa svojim kapitalom može učestvovati u tržišnoj utakmici ravnopravno sa privatno-svojinskim privrednim subjektima (na primjer, ukoliko proizvodnja robe ili pružanje usluga ne predstavlja monopol državnog sektora privrede, već je omogućena konkurencija). S druge strane, mjere državnog intervencionizma koje su dio određene vladine ekonomske i socijalne politike će biti pogodno tlo za razvoj korupcije samo ako se putem njih daju široka diskreciona ovlašćenja organima državne uprave i povlašćen položaj pojedinačnim interesima. Potencijalna opasnost od razvoja korupcije u ovakvim slučajevima ne može biti valjan argument za prihvatanje neoliberalnog koncepta, jer on, kako pokazuje praksa, proizvodi dodatne ekonomske i socijalne probleme, a jedan od njih je i veća stopa siromaštva, i to ne samo u društvima u tranziciji, već i u razvijenim zapadnim društvima. Kako socijalna država (koja je istovremeno i intervencionistička) ne privileguje pojedinačne, već posebne interese, mogućnost arbitrarnog djelovanja državnih organa nije tako izražena kako se čini njenim protivnicima.
Poseban problem predstavlja shvatanje po kome je samo jedan tip svojine povoljan okvir borbe protiv korupcije. Ne može se sporiti da je korupcija najizraženija u društvima u tranziciji, u kojima privatna svojina još nije postala dominantan svojinski oblik. Iz polaznih premisa se ipak moraju izvući oprezniji zaključci, kako se ne bi pomislilo da će korupcija skoro odumrijeti čim bude izvršena privatizacija. Što se tiče kolektivne svojine, njeno određenje kao jednog od uzroka korupcije zavisi od toga o kom obliku kolektivne svojine se radi. Čini se da je najbolje napustiti ovaj pojam, jer se u njega uključuju oblici svojine koji su vrlo različiti. U krupnim potezima, pod kolektivnom svojinom se najčešće misli na državnu svojinu, društvenu svojinu u kojoj su svojinska ovlašćenja podijeljena na najmanje dva subjekta i radničke kooperative, čiji su vlasnici zaposleni, koji odlučuju po principu “jedan čovjek – jedan glas”. Ova tri svojinska oblika zasnivaju različite proizvodne odnose, klasnu strukturu društva i, što je za problem korupcije najvažnije, različite odnose moći u društvu. Osim toga, različit je i njihov odnos prema tržištu. Dok dominacija državne svojine u velikoj mjeri ili potpuno negira tržište i omogućava koncentraciju društvene moći u rukama državne birokratije, iz čega gotovo nužno proističu i njena velika diskreciona ovlašćenja, pa i mogućnost zloupotreba i korupcije, dotle to nije slučaj sa preostala dva oblika kolektivne svojine. Ona su spojiva sa tržištem, jer privredni subjekti u ovom obliku svojine nisu pod kontrolom državne birokratije, nego djeluju autonomno. Samim tim, nisu potčinjena diskrecionim ovlašćenjima državne birokratije, ili barem ne više nego što je slučaj sa privrednim subjektima u privatnom vlasništvu.
- “Ovo znači da svaki sistem koji ima ideal distributivne pravde ugrožava vladavinu pravila i stvara ambijent pogodan za korupciju. Distributivna pravda se ne zasniva na fundamentalnim pravima već na specifičnim naredbama i dekretima, koji se prilagođavaju okolnostima ili i pojedinim ljudima i određenim grupama. Iz ovoga proizlazi da je sa stanovišta korupcije veoma važno da postoji institucionalni sistem u kome će se država ograničiti na uspostavljanje pravila koja se odnose na opšte tipove situacija (ne od slučaja do slučaja) i da dozvole pojedincu slobodu u svemu.” (Veselin Vukotić, nav.djelo, str. 16-17) [↩]
- “Jednostavno, što Vlada ima više izvora sredstava (uključujući imovinu, novac i moć da reguliše ekonomiju), to ima više uslova za korupciju i mito. Sa povećanjem ekonomskih sloboda ta mogućnost se smanjuje.” (isto, str. 19) [↩]
- “Kolektivna svojina je zahvalna podloga za korupciju već samim tim što je odbojna prema tržištu i što izaziva mehanizme birokratske koordinacije ekonomskih odluka i privrednih procesa.” (Ljubomir Madžar, “Politički i ekonomski koreni korupcije”, Sistem i korupcija, nav. djelo, str. 31) [↩]
- “Kako je korupcija jedan od tehnički najjednostavnijih i najmanje rizičnih načina pojedinačnog prisvajanja kolektivne imovine, lako je predvideti njenu veliku zastupljenost i brzo širenje u svim aranžmanima kolektivnog vlasništva. Iskustva socijalističkih zemalja bogato – u empirijskom smislu – potkrepljuju ovu propoziciju.” (isto, str. 32) [↩]