Ekonomski i politički uzroci korupcije u modernom društvu
Goran Marković
publicista, Bjeljina
Rezime: Uzroke korupcije je moguće tražiti u različitim sferama društvenog sistema, ali se oni u osnovi nalaze u prirodi i načinu funkcionisanja ekonomskog i političkog sistema. Institucije i mehanizmi svojinskog monopola u ekonomskoj sferi, odnosno predstavničke demokratije elitističkog tipa u političkoj sferi stvaraju odnose moći koji omogućavaju pojedinim društvenim grupama kontrolu društvenih procesa, što one koriste i za dodatno materijalno bogaćenje i učvršćenje pozicija moći zloupotrebom položaja koji im pripadaju. Korupcija je naročito izražena u društvima koja prolaze kroz proces privatizacije, koji omogućava koncentraciju ekonomske moći u rukama malog broja pripadnika društva, jer se vrši u uslovima čvrste povezanosti centara ekonomske i političke moći. Političke uzroke korupcije treba tražiti u: povezanosti političke elite sa nosiocima ekonomske moći putem finansiranja političkih stranaka; (su)vlasništvu pripadnika političke elite nad privatnim kapitalom; njihovom učešću u dobiti i upravljanju privatnim kompanijama kojima čine usluge dok su na vlasti. Efikasan sistemski okvir za suzbijanje korupcije zahtijeva što ravnomjerniju raspodjelu društvene moći među društvenim grupama, postojanje institucija participativne demokratije i alternativnog civilnog sektora koji ne bi bio elitistički i čiji bi izvori finansiranja i načini djelovanja bili transparentni.
Ključne reči: korupcija, društvena moć, politička elita, privatizacija, civilni sektor, demokratsko odlučivanje.
“Najveći zločini nisu izvršeni radi
pribavljanja nužnog nego suvišnog.”
(Aristotel, Politika, II, 4,1)
Korupcija je jedan od najkrupnijih problema sa kojima se suočavaju društva u tranziciji, a u nešto manjoj mjeri i razvijena zapadna društva. Da bi se društvo moglo organizovano boriti protiv ovog fenomena, potrebno je upoznati njegove uzroke. Brojni autori su se bavili ovim problemom, pa su, u skladu sa svojim saznanjima, predlagali i odgovarajuće metode borbe protiv korupcije. Ono što se čini kao zajednički zaključak je uvjerenje da borbu protiv korupcije ne može voditi i dobiti samo država, već se u nju moraju uključiti i drugi društveni subjekti (tako se govori o civilnom društvu kao važnom subjektu u toj borbi). Čak se može postaviti opravdano pitanje u kolikoj mjeri je država zaista zainteresovana za efikasno suzbijanje korupcije.
Problem nije tako jednostavan kako ga pojedini autori, možda i nehotice, prikazuju, najčešće polazeći od vlastitih ideoloških samoograničenja. Bilo bi prirodno očekivati da država bude zainteresovana za suzbijanje korupcije kao društvenog zla koje nanosi štetu i njoj samoj. Takav zaključak odgovara shvatanju da je država servis u službi građana, da je potrebno i dovoljno da ona postane pravna država i da se precizno regulišu ovlašćenja njenih službenika, pa da suzbijanje korupcije bude izvršeno skoro samo od sebe. Ovaj formalistički i apologetski pristup ne uzima u obzir “sociologiju države”. On, naime, ne polazi od činjenice da je država organizacija moći čiji najviši funkcioneri čine poseban socijalni sloj ili dio vladajuće klase (o čemu u sociologiji i političkoj teoriji postoje različita mišljenja), već od stava da su državni činovnici samo javni službenici kojima pravna država određuje obim ovlašćenja. Ako se država shvati kao organizacija moći, onda je sasvim moguće zamisliti da njeni najviši funkcioneri nemaju poseban interes da se bore protiv korupcije. Načelno govoreći, dva su moguća razloga za to: prvi je oportunizam, koji se ogleda u nespremnosti da se pozivanjem na suzbijanje korupcije rizikuje politički položaj, a time i učešće u diobi moći; drugi je još prizemniji i tiče se namjere da se zloupotrebom položaja u državnoj hijerarhiji dođe do materijalnog bogatstva. Da bi se detaljnije analizirali ovi i drugi uzroci korupcije, potrebno je prethodno dati definiciju fenomena i sumarno ukazati na njegove osnovne oblike. Važno je ukazati na sljedeću metodološku napomenu: u ovom tekstu se insistira na ekonomskim i političkim uzrocima korupcije. Time se ne želi reći da korupcija kao društveni fenomen nema svoje korijene i u drugim društvenim podsistemima, pa da se ne može posmatrati i sa pravnog ili kulturološkog aspekta, posebno uključujući u analizu problem odnosa morala i sistema vrijednosti u društvu, s jedne, i korupcije, s druge strane. Ta pitanja nisu uključena u ovu analizu zato što autor smatra da su ekonomski i politički uzroci odlučujući za pojavu i održanje korupcije, a vezani su za činjenicu postojanja i djelovanja društvenih subjekata koji su nosioci moći u društvu. Dakle, kategorija moći, i to u klasno podijeljenom društvu (socio-ekonomski aspekt društvenog totaliteta) i društvu podijeljenom na političku elitu i masu (politikološki aspekt društvenog totaliteta), predstavlja temeljnu kategoriju od koje se polazi u raspravu.
Pojam i oblici korupcije
Korupcija se najčešće definiše kao zloupotreba službenog položaja radi sticanja lične koristi.1 Kako vidimo, ova definicija vezuje fenomen korupcije za djelovanje javne uprave (državne ili lokalne). To znači da se javna uprava smatra glavnim, iako ne i jedinim, subjektom odgovornim za pojavu, opstanak i/ili širenje korupcije, iz čega logično slijedi da je suzbijanje korupcije moguće kroz reformu javne uprave i smanjivanje njenih ovlašćenja.
Nedostatak ove definicije je u tome što uopšte ne ističe, ili barem to ne čini eksplicitno, dvostran odnos u slučaju postojanja korupcije, a time i dva različita subjekta koja proizvode korupciju. Na jednoj strani je nosilac službenog položaja koji ga može i želi zloupotrijebiti radi sticanja lične dobiti, ali se na drugoj strani nalazi neki drugi subjekt u čijem je interesu ta zloupotreba službenog položaja i bez čijeg učešća nema korupcije. To mogu biti privatno-pravni ili javno-pravni subjekti, a ukoliko je riječ o korupciji višeg nivoa, oni su uvijek stvarni ili potencijalni nosioci moći u ekonomskoj ili političkoj sferi.
Jednostrano određenje pojma korupcije, koje insistira na tome da je njen nosilac neki pripadnik javne uprave, ideološki je ograničeno, jer svoju krajnju konsekvencu ima u zahtjevima za opštom deregulacijom u sferi ekonomije, navodno s ciljem stvaranja institucionalnih preduslova za suzbijanje korupcije. Time se legitimnost određenog polit-ekonomskog programa nastoji učvrstiti tvrdnjama da samo njegova realizacija može voditi smanjivanju korupcije na razuman i prihvatljiv nivo, čime se potpuno zanemaruje činjenica da u korupciji učestvuju i oni koji treba da budu glavni beneficijari te deregulacije.
Imajući sve to u vidu, potrebno je proširiti i precizirati definiciju korupcije tako što bi se ona odredila kao zloupotreba službenog položaja u cilju sticanja lične koristi kako onog ko je nosilac tog položaja tako i sa njim povezanog privatno-pravnog ili javno-pravnog subjekta koji učestvuje u radnji koja se smatra korupcijom. Ovakva definicija omogućava da se potpuno utvrde socijalni nosioci korupcije, a time i njeni uzroci, jer se ograničavanjem samo na jednu vrstu subjekta kao nosioca korupcije ne mogu do kraja sagledati njeni uzroci, pa ni metodi njenog suzbijanja.
Jedna od mogućih podjela korupcije je na centralizovanu i decentralizovanu: “U literaturi se često spominje centralizovana i decentralizovana korupcija. O decentralizovanoj korupciji govorimo kada se korupcijom bave državni službenici, za svoj račun i u sopstvenom interesu, pri čemu država nije naklonjena njihovoj delatnosti, dok je osnovno obeležje centralizovane korupcije činjenica da državni vrh postaje generator ove pojave.”2 Razlikovanje centralizovane i decentralizovane korupcije je značajno najviše zbog društvene uloge i značaja njenih nosilaca i zbog društvene opasnosti koju sobom nosi. Decentralizovana korupcija se po svojoj prirodi javlja kao pojava protiv koje se lakše boriti, i to ne samo zato što su njeni nosioci subjekti koji nisu koncentrisali veliku količinu društvene moći, već i zato što ona ne može biti široko raširena pojava, jer joj to ne dozvoljava državni vrh, koji u osnovi nije korumpiran. Teško se može govoriti o korupciji kao ozbiljnoj bolesti društva ili jednoj od glavnih opasnosti za njegov opstanak u uslovima kad se ona javlja samo ili pretežno na nižim nivoima hijerarhijske ljestvice državnog aparata, pošto relativna nekorumpiranost državnog vrha ukazuje na nepostojanje dovoljno uslova za njenu pojavu koji bi izvirali iz prirode samog sistema. Teško bi bilo objasniti da je državni vrh kao nesumnjivi nosilac i reproducent postojećeg sistema “zdrav” u uslovima kad su njemu podređeni slojevi birokratije, pa i širi slojevi u društvu van birokratije, “bolesni” od korupcije.
Druga moguća podjela oblika korupcije je na sitnu, srednju i krupnu. Sitna korupcija je ona čiji je nosilac niži službenik javne uprave (državne ili lokalne) ili službenik neke javne službe. Redovno je riječ o službeniku koji uopšte nije nosilac društvene moći i koji može biti nosilac korupcije zato što, obavljajući određenu djelatnost, najčešće kao profesionalnu, ima mogućnost da zloupotrijebi radno mjesto na kome se nalazi. Takva korupcija proizvodi malu materijalnu štetu za društvo, a moguće je i da šteta uopšte ne bude materijalna (npr. ako se službeniku za učinjenu “uslugu” uzvrati simboličnim znakom pažnje ili protivuslugom). Korupcija je, ipak, društveno opasna i štetna i u takvom slučaju, jer narušava politički ili moralni legitimitet službi u kojima se javlja. Srednja korupcija se najčešće javlja u privrednoj sferi, a po nekim autorima, sastoji se uglavnom u primanju i davanju mita i zloupotrebi službenog položaja po tom osnovu. Najopasnija je krupna korupcija, čiji nosioci su najviši politički funkcioneri i krupni biznismeni, odnosno politička elita i vlasnici krupnog kapitala.3 Značaj krupne ili velike korupcije nije samo u tome što nanosi najveću materijalnu štetu društvu, već i u tome što njeni nosioci, u želji da svoju moć učine neograničenom, prelaze institucionalne granice koje im sistem postavlja.
- “Korupcija je zloupotreba javnog položaja, javnog ovlašćenja u cilju ostvarivanja privatnog profita, a na račun nekog drugog!” (Veselin Vukotić, “Ekonomski sistem i korupcija”, Sistem i korupcija, Institut društvenih nauka – Centar za ekonomska istraživanja, Beograd, 2000, str. 15); “Korupcija se obično definiše kao zloupotreba javnog položaja radi ostvarivanja privatnih dobitaka, što je i definicija Svetske banke.” (Danilo Šuković, “Privatizacija i korupcija”, Sistem i korupcija, nav. djelo, str. 58); “Tako je moguće korupciju u političkom životu definisati kao svako ponašanje državnih službenika na bilo kojem nivou, koje odstupa od prihvaćenih normi i u cilju ostvarivanja ličnog interesa.” (Božo Stojanović, “O institucionalnim uzrocima korupcije”, Sistem i korupcija, nav. djelo, str. 104); “U najširem smislu, korupcija se određuje kao zloupotreba javne službe radi sticanja privatne dobiti.” (Nataša Šoškić, Oblici i načini suzbijanja korupcije, Akademska štampa, Zemun, 2004, str. 19); “Prema mišljenju Milutinovića korupcija predstavlja skup svih kažnjivih radnji kojima nosilac određene državne ili druge javne funkcije, zloupotrebljavajući svoj položaj i instituciju u kojoj radi, škodi javnom interesu” (isto, str. 24). [↩]
- Nataša Šoškić, Oblici i načini suzbijanja korupcije, Akademska štampa, Zemun, 2004, str. 20. [↩]
- “Za razliku od sitne, velika, ili krupna korupcija predstavlja najopasniji oblik korupcije, koji nanosi ogromnu štetu društvu, a podrazumeva spregu sa organizovanim kriminalom, ‘poslove’ vredne milione i milijarde dolara. Za nju se vezuju visoki državni službenici, političari, ‘biznismeni’.” (isto, str. 22). [↩]