Pravno (z)bunilo: O pravnom stilu saveta RRA u poslu sa nacionalnim tv frekvencijama
Vladimir Vodinelić
Pravni fakultet Univerziteta Union
Beograd
Rezime: U ovom radu autor razmatra pravne aspekte rada Saveta Republičke radiodifuzne agencije u poslu sa nacionalnim tv frekvencijama, kao i elemente diskriminacije i kršenja zakona od strane Saveta. U zaključku autor ističe da su Savet RRA i njegov predsednik ispoljili ozbiljne slabosti i da se u njihovoj delatnosti često donose odluke mimo i protivno pravu. Kada bi samo probali, za promenu, da se potčine zakonu, iznenadili bi se: niko nije u svome radu toliko slobodan i nezavisan (od uticaja političara i svih drugih), kao onaj ko ima samo zakon za gospodara. Dakle, give law the chance. Samo, Savetu nije do toga da na taj način postane jak organ (četvrte) vlasti, nego da ima jaku poziciju u jednom drugom organu jedne druge (izvršne) vlasti (negde u Vladi). Da li se iza njihove izdaje prava, koja s time ide nužno pod ruku, i izdaje osnovne ideje o samostalnosti Saveta, krije neka praktična stvar? Kako da ne, jer zna se gde se vlada u ovoj zemlji. A to što su im odluke onda van prava, mimo prava i protivne pravu, to je tada doista samo posledična, izvedena stvar.
Ključne reči: Zakon o radiodifuziji, Savet RRA, sloboda medija, TV frekvencije, kršenje zakona, diskriminacija.
“Nisam prekršio zakon”, reče dr Nenad Cekić, predsednik Saveta RRA. Još 2004. godine.1 Znatno pre vremena kada će Savet podeliti nacionalne tv frekvencije, i, kao i on sam, biti zasut tvrdnjama o kršenju zakona. Kad nam još reče da “na Filozofskom fakultetu … predajeŠmĆ Etiku, Primenjenu etiku,2 Filozofiju prava i Aksiologiju” (italik V.V.), činilo bi se da glede zakona zna šta radi i govori i da mu se – kao kompetentnom (profesoru čak filozofije prava) – može verovati. Doduše, kao filozof prava (istina, bez pravnog obrazovanja)3 nije poznat među pravnicima, niti u pravnim bibliotekama ima njegovih dela iz oblasti prava. Ali mu je rad u Savetu pružio mnoge prilike da celom svetu pokaže svoje poznavanje prava i svoj odnos prema pravu. Ispostaviće se: da iz prava ne zna ono što mora da zna u poslu kojeg se latio, ili: da možda zna pravo ali ne haje za njega. Ista je, nažalost, priča i o samom Savetu. O svemu kasnije.
Vođen, za jednog univerzitetskog nastavnika razumljivom i hvale vrednom sklonošću da širi znanje, nije propuštao prilike da i u javnosti docira o pravu. Recimo, gospođu Ivonu Živković podučio je, između ostalog, da ako ona “još jednom igde pomene da sam prekršio bilo koji zakon završiće na sudu jer ‘omalovažavanje putem prebacivanja za izvršeno krivično delo’ jeste krivično delo”.4 Samo što se krivično delo “omalovažavanja prebacivanjem za krivično delo” uopšte ne sastoji u tome da za nekoga kažete da je prekršio zakon, nego da mu prebacujete, i to sa motivisanim umišljajem, zbog dela koje se kažnjava po krivičnom zakonu, koje je doista izvršio, ili zbog koga je pravnosnažno osuđen i kažnjen, ili za koje je izdržao kaznu. No, iz ove pravnoneznalačke tvrdnje moglo se naslutiti da predsednik Saveta ne podnosi kritiku svoga rada čak ni onda kada mu se stavlja na teret jedna javno tako važna stvar kao što je kršenje zakona, koji je i sam javna stvar, te da bi najradije da se nađe način da kritika bude zabranjena a kritičari kažnjeni, po mogućnosti najstrože, krivično. Ta ideja će u docnijem radu Saveta biti podignuta na nivo njihovog vjeruju i čak uzeta za osnov kažnjavanja emitera. O čemu takođe kasnije. Mene je, pak, javno podučio da “profesor Vodinelić, iako je profesor prava, mora prvo dobro da pročita Zakon, pa da zatim ima mišljenje … po Zakonu se upravni spor može voditi samo povodom odbijanja dozvole na konkursu, ali ne i povodom isključenja iz etra kao kaznene mere. Razliku između jednog i drugog profesor Vodinelić bi morao da zna”.5 Dobro, učio sam od raznih pravnih filozofa pa sam spreman da učim i od ovog. Samo, ono što predsednik Saveta ne bi u tom intervjuu da dâ emiterima (pravo na vođenje upravnog spora povodom kaznene mere koju im izrekne) dao im je Zakon, a štaviše i on sam potpisavši akt u kome emitera baš upućuje da može da pokrene upravni spor zbog izrečene kaznene mere, kao uostalom i Vrhovni sud koji je u tom upravnom sporu poništio odluku Saveta. Šta li je pravni filozof hteo da kaže negirajući u intervjuu zakonsko pravo koje je emiteru priznao i zakon a i on sam u upravnom aktu? Da li to da i kada zna za zakon, i kada po njemu postupa, neće za njega da zna?! I ovim je najavio ono isto što će se, toliko često, neprikriveno pokazivati u radu Saveta: i kada znaju za zakon, i pozivaju se na njega, nije im do njegove primene, što ne kriju, ali ne kažu zašto ne bi da ga poštuju, sve i kada bi ne/ poštovanje zakona bila stvar izbora i dobre volje. Njegov i odnos Saveta spram prava zbunio bi i pravnog filozofa, bar onog koji poseduje pravno obrazovanje. Jedan takav pravni filozof (Gustav Radbruh) usudio se samo toliko da smatra da se zakonu sme otkazati poslušnost jedino onda kada je toliko nepodnošljivo protivan pravdi da to neispravno pravo ima da ustukne pred pravdom. Imao je u vidu neke nacističke zakone. Cekićev i prag spremnosti Saveta za nepoštovanje zakona nesravnjivo je niži.
Ima li u tom kršenju zakona od strane Saveta sistema? Dakako. Konstante pravnog stila Saveta: “van prava, mimo prava i protiv prava” (vidljive iz odluka dostupnih na sajtu RRA i iz izjava javnosti članova Saveta, a od pre neki dan belodane i iz Pravnog mišljenja njihovog pravnog konsultanta),6 potiču od pravne (be)svesti članova Saveta i njihovog pravnog konsultanta.7 Zbog razuđenog sastava ove ne/pravne svesti i zbog poplave nezakonitosti koju je proizvela,8 u ovoj prilici, na, zato, đavolski ograničenom raspoloživom prostoru, evo tek nekih sastojaka te nepravne svesti, svaki sa po samo nekom ilustracijom proizvedene protivpravnosti.9
Nas ne dotiče obavezna hijerarhija pravnih normi. U hijerarhiji izvora prava, obaveznih za rad Saveta, na prvom su mestu, sa najjačom pravnom snagom i direktnom primenom (čl. 10. i 16. Ustavne povelje), ratifikovani međunarodni akti, na drugom, domaći akti ustavnog ranga, na trećem zakoni, i potom podzakonski akti. To znači da je i u radu Saveta trebalo da predsedava Evropska konvencija o ljudskim pravima (EK), ratifikovana 2003, na snazi od 2004, sa svojim članom 10. Ali u odlukama o oduzimanju dozvole emitovanja BK TV i u odlukama o izdavanju dozvola za nacionalno TV emitovanje, Savet nikada i nijednom nije poštovao i primenio (ili pomenuo) ni EK, ni praksu Evropskog suda za ljudska prava u Strazburu. Godine 2006. iz Pravnog mišljenja pravnog konsultanta Saveta doznadosmo i zašto: zbog “supremacije nacionalnog zakonodavstva u odnosu na evropske standarde u ovoj oblasti”. Tu supremaciju je – protivno pravnom poretku – izmislio sam Savet: “Savet RRA dužan je da poštuje domaće zakone, a evropske standarde samo onoliko koliko su ovi ugrađeni u domaće zakone. Ni manje ni više od toga. Što je više evropskih standarda u domaćim zakonima, to je više i evropskih standarda u odlukama Saveta RRA. Evropski standardi u ovoj oblasti ne mogu se primenjivati direktno”. No i uprkos takvoj konfabuliranoj hijerarhiji propisa, Savet i njegov pravni konsultant nisu pet para dali ni za domaću (tzv. malu) Povelju o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama, na snazi od 2003, koja je ustavnog ranga, a čiji su članovi 29, 30. i 5. tek podigli domaće ustavno pravo na evropski nivo. Uspeli su, uzgred, da ignorišu i Ustav Srbije od 1990. (O svemu docnije.)
Nema ničega i nikoga u pravnom sistemu iznad čega i koga se tim stavom nije postavio Savet RRA. Kad niz reku bace obaveznu hijerarhiju pravnih normi, već na prvom koraku prestaje svaka veza Saveta sa pravom. Sve drugo zato su bile samo varijacije neprava. Pri tome je, uz učesnike na konkursu, posebno prikraćena ostala zajemčena sloboda medija.
Neće nama zakon propisivati nego mi zakonu. To što je Savetu Evropa daleko, predaleko, bilo kao Evropska konvencija, bilo kao mala Povelja, nije, međutim, osnov da se pomisli kako se radi o skupini pravnih patriota-nacionalista kojima je samo sve srpsko sveto a ništa strano. Smeta im sve pravno, bez obzira na predznak. Tako, srpski Zakon o radiodifuziji (ZRD) zimus htedoše opet da izmene, ni manje ni više nego peti put u četiri godine, i to tako da su na njegovih 130 članova krenuli izmenama, dopunama ili brisanjem 45 članova. A nedavno je, opet ne bez njihovog učešća, donet još uvek nepotpisani Zakon o Izmenama i dopunama ZRD. Umesto da sebe podrede zakonu, oni zakon podređuju sebi.
A sa onim što još ne stigoše u zakonu da izmene, nikako da se pomire. Tako su, između ostalog, odluku o izdavanju dozvola za nacionalno TV emitovanje doneli direktno se suprotstavljajući raznim odredbama ZRD. Recimo, dok po ZRD (čl. 53. t. 5) Savet mora da između više kandidata za dodelu dozvole za emitovanje koji ispunjavaju uslove, dozvolu dodeli onima koji su do sada emitovali kvalitetniji i raznovrsniji program, odnosno onima čiji konkursni materijali daju veće garancije da će im program biti takav, dotle Savet izričito kaže da se nije ni bavio poređenjem kvaliteta kandidata: “Savet se nije upuštao u supstancijalnu ocenu kvaliteta postojećih programa …”. Pravni konsultant sokoli njihovu slepoću za očigledan zakonski nalog, pa kaže: “Savet RRA … nije bio dužan da izvrši poređenja, kvantifikacije i merenja činjeničnog nalaza i rangira sve učesnike javnog konkursa”, i: “Navedeni zakon nije propisao najvažniji kriterijum prilikom izdavanja dozvola za emitovanje programa, pa to nije ni budući doprinos boljem kvalitetu i raznovrsnosti programa. Svi kriterijumi su podjednako važni i podjednako bitni”. A članovi Saveta su umesto zakonskog obaveznog kriterijuma kvaliteta programa, proizvoljno, samovoljno postavili svoj kriterijum: “lepeza potreba TV publike u Republici Srbiji”. Ta, u zakonu nepostojeća i nedefinisana lepeza služila je Savetu da ohladi na zakonu zasnovane nade kandidata: učesnici konkursa nadali su se – na osnovu zakona – frekvenciji, a dobili su lepezu. Nijedan srpski zakon nije dovoljno čvrst ni imun spram kapaciteta članova Saveta da ga nekom takvom lepezom oduvaju.
Ono čega nema u pravu, mi to izmislimo, ili: Ako nas zakon na nešto nije ovlastio, ovlastićemo se sami. Funkcionalnu dopunu njihovom odnosu indiferentnosti prema zakonskim naredbama predstavlja to što se u Savetu drže postavke da ako ih Zakon nije na nešto ovlastio, ovlastiće oni sami sebe. Ne libeći se i da izmisle ono što u pravu ne postoji. U toj pravnoj minhauzenštini posebno su opasne tlapnje koje šire o tome da su ovlašćeni na diskrecionu vlast i na slobodnu ocenu.
- Nenad Cekić, Nisam prekršio zakon, Glas javnosti, 16.2.2004. [↩]
- Povodom ovih specijalnosti predsednika Saveta, jedna znatiželja: kako sa etičkog stanovišta stoji stvar sa time da je on, koji je u fazi pripreme Zakona o radiodifuziji bio njegov protivnik, potom postao prvi čovek organa vlasti kome je glavni posao da se stara o primeni tog zakona? Nije li čovek koji uspe da reši ovu početnu etičku dilemu rešio i sve moguće etičke dileme koje mogu nastati povodom rada Saveta! [↩]
- Videti biografiju dr Nenada Cekića na sajtu RRA: www.rra.org.yu [↩]
- Glas javnosti, 16.2.2004. [↩]
- Intervju nedeljniku Evropa od 4.5.2006, dostupan i na sajtu RRA: www.rra.org.yu [↩]
- Čedomir Golubović, pravni konsultant RRA: “Pravno mišljenje o Pravnom mišljenju dr Karola Jakuboviča, direktora sektora za strategiju i analizu nacionalnog radiodifuznog saveta Poljske o odlukama Saveta Republičke Radiodifuzne Agencije Srbije o dodeli dozvola za emitovanje za radio i televizijske stanice za teritoriju republike i teritoriju autonomne pokrajine”, jun 2006, dostupno na sajtu RRA: www.rra.org.yu [↩]
- Kao što se na osnovu podudarnosti između raznih prethodnih nastupa i istupa predsednika Saveta i kasnijih odluka povukao znak jednakosti između njega i Saveta, tako se sada, na osnovu potpune formulacijske podudarnosti između delova teksta Pravnog mišljenja i onih pravno najapartnijih tvrdnji u obrazloženjima odluka, čini da je on i od ranije taj zli pravni duh Saveta. [↩]
- Podrobnu analizu ogrešenja Saveta RRA o pravo sadrže, na primer: Zoran Tomić, Bez činjenica i obrazloženja, Danas, 5.5.2006, Drastično kršenje zakona, Danas, 8.5.2006, Karol Jakubovič, Pravno mišljenje, jun 2006, i NUNS – V. Vodinelić, Pitanja i predlozi povodom zahteva NUNS da Odbor za kulturu i informisanje Skupštine Republike Srbije sagleda stanje neizvršavanja propisa od strane Saveta RRA, jun 2006. – Pretpostavka je da bi analiza konkursne dokumentacije (koja nije dostupna) samo obogatila zaključke o postupanju van, mimo i protiv prava. [↩]
- Svi citati potiču bilo iz Odluka Saveta o izdavanju dozvola za nacionalno TV emitovanje i o oduzimanju dozvole BK TV, bilo iz Pravnog mišljenja pravnog konsultanta Saveta. [↩]