Pitanja i predlozi NUNS
ODELJAK “B”:
Neizvršavanje propisa od strane Saveta RRA pri donošenju Odluke o dodeli dozvola za emitovanje TV programa na teritoriji Republike
1. Da li je Savetu RRA poznato da je u pravnoj prirodi svakog javnog konkursa kao pravne ustanove, bez čega nema ni punovažnosti konkursa, da uslovi i kriterijumi konkursa moraju da budu određeni pre raspisivanja konkursa i objavljeni najkasnije zajedno sa objavljivanjem konkursa?
Ako mu je to poznato, zašto su uslovi i kriterijumi određivani tek posle objavljivanja (konkurs raspisan 25, odnosno 27. januara 2006. godine, a “Kriterijumi za izdavanje dozvola za emitovanje programa” određeni tek 3. aprila 2006. godine),1 i zašto je umesto da konkurs ponovi posle određivanja kriterijuma, da bi mogao biti pravno valjano sproveden, Savet RRA ipak nezakonito doneo Odluku po nepunovažno raspisanom konkursu?
2. Iako kaže da je “Savet RRA smatrao da u definisanju kriterijuma odlučivanja … treba poći od bazičnih principa – načela regulisanja odnosa u oblasti radiodifuzije definisanih članom 3 ZRD” (str. 4. Odluke o izdavanju dozvola za emitovanje tv programa za teritoriju Republike), Savet RRA se pri određivanju Kriterijuma oglušio o smisao i duh ZRD, jer kriterijume nije određivao prvenstveno u vidu konkretizovanja kvaliteta programa kao nečega do čega je ZRD prvenstveno stalo, kako se vidi iz čl. 53. t. 5. ZRD, koji taj kriterijum određuje kao ključni. Umesto toga, Kriterijumi Saveta RRA, i po broju i po njihovom redosledu (važnosti), stavljaju u prvi plan druge vrednosti, prvenstveno ekonomske i imovinske prirode. Kriterijum kvaliteta je tek 6. kriterijum (i tek delimično uključen u 7. kriterijum). Kriterijum br. 1 je poslovni uspeh odnosno ekonomska samoodrživost kandidata, dok – umesto da to bude ključni kriterijum – jedino je razumno da kandidat raspolaže sredstvima koja su srazmerna (potrebna i primerena) ostvarivanju programa sa kojim konkuriše.2
Zašto ekonomska moć kandidata prevladava? Čime Savet RRA objašnjava to nezakonito odstupanje od ZRD, pošto se ono ne može opravdati, jer su merodavne odredbe ZRD, protiv kojih je postupio, kogentne (stroge, moraju se bespogovorno primeniti)?
Osim toga, na način kako je Savet RRA konkretizovao kriterijum kvaliteta, kriterijum kvaliteta programa izvrgnut je u svoju suprotnost: postao je kriterijum kvantiteta. Elemente kvaliteta valjalo je određivati polazeći od obaveznih standarda u pogledu sadržaja programa, koje određuje član 68. ZRD (koliko program kandidata za davanje dozvole odgovara svetskim i nacionalnim standardima, koliko je informisanje slobodno, nezavisno, koliko je potpuno i blagovremeno, koliko širi nivo znanja građana a podiže kulturni nivo, koliko program sadrži pornografije, kiča, sadržaja štetnih za mlade), jer su njima konkretizovana načela regulisanja odnosa u oblasti radiodifuzije članom 3 ZRD, ako ih je Savet RRA već sam deklarisao kao polazne (na str. 4. Obrazloženja Odluke o izdavanju dozvola). Umesto toga, Savet uzima kao glavno merilo kvaliteta – kvantitet; uzima za merilo vrstu programa, i to sa kvantitativne strane: koliko vremena od ukupnog vremena emitovanja neka televizija emituje obrazovne, umetničke, naučne, dečje i slične programe (str. 4. Kriterijuma). Postoji loš, nekvalitetan naučni, obrazovni i svaki drugi program. Količina nije i ne predstavlja znak kvaliteta, nigde i nikada. Ukratko, kvalitet je zamenjen kvantitetom, suprotno ZRD: umesto kakav program (kvalitet), mereno je koliko programa (kvantitet).
Zašto? Čime Savet RRA objašnjava to nezakonito odstupanje od ZRD, jer ono se ne može pravno opravdati, budući da su povređene merodavne odredbe ZRD koje su kogentne (tj. ne dopuštaju primenjivaču da ih ne primeni)?
3. Po odredbi člana 53. t. 5. ZRD Savet RAA mora da između više kandidata za dodelu dozvole za emitovanje koji ispunjavaju uslove, dozvolu dodeli onome koji je do sada emitovao kvalitetniji i raznovrsniji program, odnosno onome čiji konkursni materijali daju veće garancije da će mu program biti takav. Savet RRA, iako konstatuje da svi kandidati između kojih je odlučivao kome će dati dozvolu za emitovanje ispunjavaju uslove (str. 8. Obrazloženja Odluke o izdavanju dozvola: “svi … podnosioci ISPUNJAVAJU uslove konkursa”), čak ni ne krije da se odmetnuo od zakona (od čl. 53. t. 3. ZRD) pri odlučivanju kome će dati a kome ne dozvolu za emitovanje: “Savet RRA se nije upuštao u supstancijalnu ocenu kvaliteta postojećih programa” (str. 9. Obrazloženja Odluke o izdavanju dozvola).
I ne samo to, već: umesto tog zakonski obaveznog kriterijuma, Savet RRA je proizvoljno, samovoljno postavio svoj kriterijum: “lepeza potreba TV publike u Republici Srbiji” (str. 9. Obrazloženja Odluke o izdavanju dozvola).
Čime bi Savet RRA mogao da objasni, kada se već ono ni na koji način ne može pravno opravdati, ovo svoje nezakonito postupanje protiv izričite kogentne odredbe ZRD?
4. Zakon nije Savetu RRA dao ovlašćenje za diskreciono odlučivanje, vlast vršenja tzv. slobodne ocene pri odlučivanju o davanju dozvola za emitovanje TV programa. Međutim, Savet RRA sam opisuje (str. 13. Obrazloženja Odluke o izdavanju dozvola) upravo takvo svoje protivzakonito delovanje i kaže da on “…odlučuje glasanjem, a ne konsenzusom, tako da se u obrazloženju odluke mogu navesti samo relevantni kriterijumi, činjenice i rezultati glasanja, ali ne i razlozi zbog kojih je svaki pojedinačni član Saveta svoj glas dao za nekog od podnosilaca prijava. Jedini pravno valjani razlog zbog kojeg su neki podnosioci prijave dobili dozvole leži u činjenici da ispunjavaju propisane uslove i da su u procesu odlučivanja dobili dovoljan broj glasova članova Saveta koji su se prilikom odlučivanja (glasanja) rukovodili kriterijumima i utvrđenim činjeničnim stanjem”. Ukratko, odlučeno je kako je odlučeno zato što je tako odlučeno (izglasano većinom glasova). Rezultat glasanja trebalo bi, po mišljenju Saveta RRA protivnom pravu, da sâm nosi odluku. To pravno, naravno, nije moguće, ali bar čini shvatljivim zašto se iz Obrazloženja Odluke o dodeli frekvencija nikako ne može zaključiti, imajući u vidu zakonom propisane kriterijume i Kriterijume samog Saveta RRA za dodelu dozvola, zašto su neki kandidati dobili dozvole za emitovanje a drugi nisu, jer Savet RRA nije ni smatrao svojom dužnošću da to učini vidljivim (o čemu još pod 5).
Zna li Savet RRA da je diskreciona vlast dopuštena organu javne vlasti samo ako je izričito zakonom propisana?
5. Odluka (upravni akt Saveta RRA kojim odlučuje o davanju dozvola za emitovanje) nepunovažna je ako u obrazloženju organ koji odlučuje ne položi račun o tome koji su razlozi doveli do odluke (obrazložiti znači izneti razloge). Prvo Savet RRA (u liku njegovog portparola, gospodina Aleksandra Vasića) objavljuje da neće ni obrazlagati odluku o davanju dozvola za emitovanje, niti obrazloženje učiniti javnim, iako je obrazloženje neophodan i obavezan sastavni deo svake odluke kojom se odlučuje o nečijim pravima (pa tako i po čl. 199. Zakona o opštem upravnom postupku, čl. 10. Zakona o upravnim sporovima).
Kada je obrazloženje ipak sačinio, u njemu Savet RRA saopštava, suprotno istom kogentnom propisu (člana 199. Zakona o opštem upravnom postupku, čl. 10. Zakona o upravnim sporovima), da možemo računati samo na delimično obrazloženje, jer neće izneti sve razloge koji su doveli do njegove odluke: “U ovom obrazloženju nije moguće čak ni pomenuti sve bitne činjenice do kojih je došla RRA” (str. 6. Obrazloženja Odluke). Za svoje obrazloženje sam Savet RRA kaže da predstavlja “Vrlo sumaran, ali nužno nepotpun pregled najrelevantnijih činjenica za odlučivanje koje su direktno povezane sa propisanim kriterijumima” (str. 6. Odluke o izdavanju dozvola).
Zna li Savet RRA da organ javne vlasti ne mora obrazlagati svoje rešenje samo onda kada je to propisom izričito predviđeno, što nije slučaj sa odlukama o dozvolama za emitovanje tv programa? Da li je Savet RRA svestan da izostavivši da navede sve razloge za odluku, nije samo postupio nezakonito, nego i da je otvoreno priznao nezakonitost postupanja, i ima li ikakvih objašnjenja za svoje protivzakonito uskraćivanje potpunog obrazloženja koje Odluku o dozvolama čini nezakonitom?
6. Savet RRA nije utvrđivao neke činjenice koje je bio obavezan da utvrdi i bez kojih nije smeo ni da donese Odluku.
Kao jedan od kriterijuma za davanje dozvole, sam Savet RRA odredio je gledanost televizija koje konkurišu za dobijanje dozvole za emitovanje (str. 7. Obrazloženja Odluke o izdavanju dozvola). Međutim, sam RRA svedoči da nije utvrđivao tu činjenicu u pogledu pojedinih televizija kandidata, iako se radi o televizijama koje već postoje, pa samim tim i imaju neku gledanost i nju je morao utvrditi. Savet RRA, štaviše, netačno i iskustveno neodrživo tvrdi da je “gledanost nemoguće objektivno utvrditi” (str. 7. Obrazloženja Odluke o izdavanju dozvola). Gledanost je, naravno kao stvarnu pojavu, moguće utvrditi i bilo je moguće utvrditi, samo da je utvrđivana, a očigledno nije. Pošto Savet RRA nije utvrđivao činjenicu koju je morao utvrđivati, Odluka o dozvolama je i zbog toga nezakonita.
Takođe, pošto “Savet se nije upuštao u supstancijalnu ocenu kvaliteta postojećih programa jer bi se time u neravnopravan položaj doveli podnosioci prijava koji trenutno ne emituju program” (str. 9. Obrazloženja Odluke o izdavanju dozvola), Savet RRA uopšte nije utvrđivao činjenice i cenio dokaze koje su emiteri podneli u konkursnom materijalu u pogledu kvaliteta programa, čime je propustio da utvrdi one činjenice i oceni one dokaze koji su odlučni za pravnu valjanost Odluke.
Da li je Savet RRA svestan da nepotpuno utvrđeno činjenično stanje predstavlja zakonski razlog koji njegovu odluku čini nezakonitom po čl. 199. Zakona o opštem upravnom postupku i čl. 10. Zakona o upravnim sporovima?
7. S druge strane, Savet RRA utvrđivao je i pri odlučivanju uzimao u obzir činjenice koje nisu smele biti uzete u obzir i uticati na odluku: tako je jednu televiziju diskvalifikovao zbog toga što je “Okružno javno tužilaštvo u Beogradu dostavilo okružnom sudu zahtev za proširenje istrage” koja se vodi protiv lica čiji je kapital “identifikovan” u kapitalu jednog konkurenta (str. 11. Obrazloženja Odluke o izdavanju dozvola). Pošto je i na osnovu toga doneo odluku o tome da toj televiziji ne da dozvolu za emitovanje, Savet RRA je, dakle, sam priznao da je on taj koji je, umesto nadležnih organa, već proširio istragu u pogledu koje je učinjen predlog za proširenje, da je on već podigao protiv tog lica optužnicu, da je on već i osudio to lice, a i da je on tom licu već oduzeo imovinu, što sve Odluku o dozvolama čini nezakonitom.
Razume li Savet RRA šta je to uzimanje u obzir pri odlučivanju činjenica koje nisu i ne smeju biti relevantne za odluku, i šta je to nadležnost organa, kao i to da Savet RRA nije ni istražni sudija, ni javni tužilac, ni sud, te kakve su pravne posledice takvog postupanja po zakonitost Odluke?
8. Jednoj televiziji Savet RRA nije dao dozvolu za emitovanje zbog netransparentne imovinske strukture (str. 10. Odluke o izdavanju dozvola), iako – ako je doista tako – nije ni smeo ni po sopstvenim pravilima (str. 5. Kriterijuma), ni po ZRD (čl. 41. st. 2. i 3.) da je uvrsti među konkurentne: takva televizija, naime, ni ne ispunjava uslove da učestvuje na konkursu, pošto je transparentna imovinska struktura zakonski uslov za učešće na konkursu. Ako je propustio da je eliminiše iz kruga kandidata koji ispunjavaju uslove konkursa, onda nije smeo to da koristi kao kriterijum po kome dodeljuje ili ne dodeljuje dozvolu za emitovanje, što je baš učinio, zbog čega je takođe Odluka o dozvolama nezakonita.
Zna li Savet RRA pravnu razliku između uslova konkursa, i pravnog značaja ispunjenosti ili neispunjenosti tih uslova, i kriterijuma za odlučivanje o tome kome će se između onih koji ispunjavaju uslove dati dozvole za emitovanje?
9. U izjavama javnosti, pojedini članovi Saveta RRA sami su svedočili o tome da su pravili određene nedopuštene dogovore sa kandidatima na konkursu (popularno: štimovali konkurs). Tako, jedan član Saveta RRA (dr Nenad Cekić, predsednik) kaže da je prvo jednoj televiziji predlagao da sa jednom drugom televizijom podeli frekvenciju, da bi potom, kada je ona to odbila, takav predlog učinio dvema televizijama, koje su taj predlog prihvatile, i kojima je Savet RRA potom dao dozvole za zajedničko emitovanje na jednoj frekvenciji (nedeljnik “Evropa”, od 4.5.2006).3
Obaveza je svake konkursne komisije da nepristrasno obavi svoj posao na osnovu konkursnog materijala koji joj se podastre bez njenog učešća u komponovanju prijave i konkursnog materijala, i da ne pravi nikakve aranžmane ni sa kojim konkurentom: ne sme organ koji odlučuje ni na koji način da utiče na to kako će se ponašati kandidati o čijim će prijavama odlučivati, pa ni na to kakve će prijave podneti. Ukratko, mora se uzdržati od svake radnje prema nekom kandidati koja bi mogla uticati na ishod konkursa i sadržinu odluke. Savet RRA je postupio direktno suprotno tome.4 Ako Strategija5 predviđa da se podstiče zajedničko korišćenje jedne frekvencije, ona, kao akt samo na opšti način stavlja do znanja neka opredeljenja, a nipošto ne ovlašćuje Savet RRA da on aranžira način učešća pojedinih kandidata na konkursu i da ih na bilo koji način priprema za to učešće i za uspeh u postupku.
Zna li Savet RRA da je takvo nezakonito ponašanje sudije razlog za njegovo izuzeće zbog toga što takva okolnost dovodi u sumnju njegovu nepristrasnost (član 66. st. 2, čl. 67. st. 2. Zakona o parničnom postupku), i da ga takvo ponašanje obavezuje da od tada pa nadalje smesta ne učestvuje u postupku (čl. 71), te smatra li da je članovima Saveta RRA dopušteno ono što je sudijama zabranjeno?
- Sve dostupno na www.rra.org.yu [↩]
- Umesto toga predsednik Saveta RRA (dr Nenad Cekić) svedoči ovako o tom kriterijumu. U intervjuu nedeljniku “Evropa”, dostupnom na www.rra.org.yu, na pitanje “Da li su kriterijumima, što je delimično potvrđeno i odlukom i obrazloženjem o dodeli nacionalne frekvencije, privilegovane televizije koje su imućnije?”: “Televizija je biznis svuda u svetu, ne znam zašto kod nas ne bi bio? Ovde nema mesta za socijalističko samoupravljanje i šuplje priče o apstraktnom javnom interesu. Javni interes se sastoji isključivo u poštovanju Zakona o radio-difuziji, a ne u površnim, maglovitim i zbrkanim predstavama interesnih grupacija koje se samozvano i lažno predstavljaju kao njegovi zastupnici. Što reče jedan poznati političar: ‘Tražili ste kapitalizam, dobili ste kapitalizam. Podnesite pobedu’!” [↩]
- Dostupan na www.rra.org.yu [↩]
- Predsednik Saveta RRA u intervjuu nedeljniku “Evropa” (dostupnom na www.rra.org.yu): “budući da je jedna od zakonskih obaveza i strateških opredeljenja zajedničko korišćenje radio-frekvencija, mi smo gospođi Čorbić sugerisali da pokuša sa tom varijantom”. [↩]
- Dostupna na www.rra.org.yu [↩]