Odgovor Saveta RRA
SRPSKA RADIODIFUZIJA
I EVROPSKI STANDARDI
10 pitanja i 10 odgovora
Prilog Republičke radiodifuzne agencije javnoj raspravi o izmenama i dopunama Zakona o radiodifuziji
1. Gotovo sve relevantne evropske institucije (OEBS, Savet Evrope, Evropska komisija) izrazile su zabrinutost povodom najavljenih izmena zakona jer one, kako se tvrdi, “nisu u skladu sa evropskim standardima”, kao i zabrinutost u pogledu odluka koje je do sada doneo Savet RRA. U čemu se sastoje razlozi za zabrinutost?
Pre svega, zabrinutost nisu izrazile “evropske institucije” već njihova beogradska predstavništva, što predstavlja vrlo bitnu razliku. Nema nikakvih informacija da su centralni organi navedenih institucija donosili bilo kakve zaključke, pa čak ni da su uopšte raspravljali o najavljenim izmenama Zakona o radiodifuziji. Lokalni predstavnici evropskih institucija informacije prikupljaju “na terenu”, što znači da su podložni lokalnim uticajima i percepcijama kakve su, primera radi, percepcije neuspelih učesnika nedavno okončanog javnog konkursa. Otuda različite nedoumice, nerazumevanja, pa i preterano brza i burna reagovanja. Međutim, analizom plasiranih saopštenja, lako se može utvrditi da nijedno od navedenih beogradskih predstavništava evropskih institucija nije specifikovalo u čemu se to zapravo sastoji suprotnost predloženih izmena Zakona sa evropskim standardima i kako se to Savet Republičke radiodifuzne agencije (RRA) ogrešio o te iste standarde. Svi podaci, pa i oni koji se nalaze u nastavku ovog teksta, pokazuju da je srpski Zakon o radiodifuziji, zajedno sa predloženim izmenama, jedan od najliberalnijih u Evropi. Što se izražavanja zabrinutosti za odluke koje je doneo Savet RRA tiče, treba imati na umu da član 26. Zakona o radiodifuziji izričito kaže da niko ne sme da utiče na članove Saveta i da članovi Saveta svoje odluke treba da donose po sopstvenom znanju i savesti. Ovaj član Zakona jednako važi za učesnike konkursa, domaće organizacije i lokalne predstavnike međunarodnih organizacija.
2. Da li je srpski Zakon o radiodifuziji u principu suprotan “evropskim standardima”?
Srpski Zakon o radiodifuziji, kao i predložene izmene i dopune ovog Zakona, više su nego u skladu sa evropskom praksom i standardima. Najjednostavnije rečeno, “evropski standardi” u radiodifuziji ne postoje u smislu unapred datih konkretnih rešenja i formula koje treba automatski primeniti na lokalno zakonodavstvo. Za evropski radiodifuzni prostor karakterističan je pluralizam oblika i praktičnih rešenja zakonske regulative, što se može videti i iz uvodnog teksta koji se nalazi na zvaničnom sajtu profesionalnog evropskog udruženja regulatornih tela – Evropske platforme regulatornih vlasti (EPRA, www.epra.org), čiji je RRA punopravni član. Jedini jasno definisani evropski standard jeste zakonsko uspostavljanje regulatornog tela za oblast radiodifuzije koje je u donošenju odluka nezavisno od izvršne vlasti, a kojem mandat ne ističe istekom mandata aktuelne vlade. Ovaj standard Srbija je ispunila činom izbora Saveta Republičke radiodifuzne agencije (RRA). Sva ostala pitanja koja se tiču radiodifuzije rešavaju se u skladu sa principom suvereniteta zemlje u ovoj oblasti i specifičnim okolnostima i potrebama. Konkretna zakonska rešenja, kako u zemljama članicama Evropske unije, tako i u zemljama u okruženju, variraju toliko da je nemoguće tvrditi da u Evropi postoji bilo kakva jedinstvena formula koja se tiče strukture, načina izbora i načina finansiranja regulatornih tela. Potvrda ove tvrdnje može se pronaći i u preporuci Komiteta ministara Saveta Evrope koja nosi oznaku REC(2000)23. Tako se, na primer, u tzv. Eksplanatornom memorandumu uz Preporuku REC(2000)23 (tačka 14) eksplicitno kaže da se “…procedure nominacije (kandidata za članove re- gulatornih tela) mogu znatno razlikovati od zemlje do zemlje”.
3. Da li u većini evropskih zemalja članove regulatornih tela predlažu i biraju i u njihov sastav pretežno ulaze predstavnici nevladinih organizacija, medijskih udruženja i tzv. civilnog sektora?
Tvrdnja da tzv. civilni sektor mora imati vodeću ulogu u procesu nominacije i zauzimati najveći broj mesta u strukturi regulatornih tela ne samo da nije “evropski standard” već nije čak ni “evropska preporuka”. U pomenutom Eksplanatornom memorandumu uz preporuku REC (2000)23 Komiteta ministara Saveta Evrope, u tačkama 13 i 14 kaže se: “U nekim zemljama smatra se da regulatorni organi treba da zastupaju interese, tokove misli i političke i socijalno-strukovne grupe u društvu… U drugim zemljama, ne smatra se neophodnim da članovi regulatornih vlasti predstavljaju ceo spektar društva, jer se obično smatraju nezavisnim ‘sudijama’. U većini takvih slučajeva, regulatorno telo je kolektivni organ koji obuhvata ograničeni broj eksperata iz struke, koje postavlja zakonodavna ili izvršna vlast.”
Praksa pokazuje da nigde u Evropi, sem u Crnoj Gori i Srbiji, i, donekle, u Portugaliji, predstavnici civilnog sektora ne učestvuju aktivno u izboru članova nezavisnog regulatornog tela. Izbor u nacionalnom parlamentu je najdemokratskiji od svih poznatih načina izbora članova regulatornog tela, mada postoje i druga manje demokratska rešenja (dekreti, postavljenja, imenovanja, ukazi i sl.) zbog kojih nijedna evropska zemlja nikada nije optužena za napuštanje ideje nezavisnosti regulatornog tela.
Kada je reč o evropskim zemljama koje su po ekonomskoj razvijenosti bliske Srbiji, stvari stoje ovako: u Češkoj 13 članova regulatornog tela predlaže donji dom parlamenta; u Bugarskoj Skupština predlaže pet članova, a predsednik Republike četiri člana Saveta elektronskih medija; u Hrvatskoj Vlada predlaže svih sedam članova Vijeća elektronskih medija, u Rumuniji Senat, Veće deputata i Vlada predlažu po tri člana Nacionalnog audiovizuelnog saveta, a predsednik Rumunije predlaže dva člana; u Poljskoj Sejm predlaže četiri člana, Senat dva, a predsednik Poljske tri člana Nacionalnog radiodifuznog saveta; u Slovačkoj članove Saveta za radiodifuziju i retransmisiju predlaže parlament; u Mađarskoj poslaničke grupe u parlamentu predlažu po jednog kandidata, a predsednika Saveta zajednički nominuju predsednik i premijer Mađarske; dok u Bosni i Hercegovini sve kandidate predlaže Savet ministara, a u Makedoniji svih devet članova predlaže Skupštinski odbor za imenovanja.
Ni u zemljama – osnivačima Evropske unije civilni sektor nema zakonsku ulogu u oblasti radiodifuzije. U gotovo svim državama osnivačima Evropske unije članove regulatornih tela predlažu i imenuju organi izvršne vlasti (predsednik države, vlada, kancelar, nadležni ministri. i sl.) po proceduri koja je slična ili identična načinu izbora ostalih državnih funkcionera. Primera radi, u Holandiji tri člana tamošnjeg regulatornog tela koje se zove “Komesarijat za medije” imenuju se kraljevskim dekretom na predlog državnog sekretara za medije. U Velikoj Britaniji u Savetu Uprave za komunikacije (OFCOM) od ukupno devet članova, šest imenuju državni sekretar za industriju i državni sekretar za kulturu, medije i sport. Preostala tri člana imenuju prethodno izabranih šest članova Saveta. U Francuskoj se Vrhovni audiovizuelni savet imenuje predsedničkim dekretom i to tako što od devet članova tri predlaže Predsednik Republike, tri predsednik Parlamenta, a tri predsednik Senata. I, konačno, u Norveškoj, čiji je predstavnik trenutno na čelu Misije OEBS-a koja oštro istupa protiv “kršenja evropskih standarda” u srpskoj radiodifuziji, regulatorno telo uopšte ne postoji u obliku u kojem postoji u ostalim evropskim zemljama: Uprava za masmedije Norveške savetodavna je institucija (ekspertski organ) pod ingerencijom Ministarstva kulture i nema sopstveni “nezavisni” Savet ili odbor, a podeljena je na odeljenje za elektronske i odeljenje za štampane medije. Sve odluke u medijskoj oblasti u Norveškoj donosi Ministarstvo kulture.
4. Da li je srpski Savet RRA pod kontrolom vladajuće strukture zato što jedan njegov deo (kandidate za tri od ukupno devet mesta u Savetu) predlaže skupštinski Odbor za kulturu i informisanje, a izbor se obavlja u Narodnoj skupštini? Postoji li manjak pripadnika civilnog sektora u Savetu RRA?
Savet RRA ima složenu strukturu. On broji ukupno devet članova. Relativnu većinu (četiri mesta) u Savetu zauzimaju kandidati tzv. civilnog sektora (nevladine organizacije, univerziteti, profesionalna udruženja i crkve i verske zajednice). Tri mesta “zauzimaju” kandidati skup- štinskog Odbora za kulturu i informisanje. Jedno mesto rezervisano je za kandidata kojeg nominuje Skupština Autonomne pokrajine Vojvodine. Devetog člana, koji mora biti s Kosova biraju svi prethodno izabrani kandidati. Svi kandidati, osim kandidata s Kosova prilikom izbora moraju imati svog protivkandidata. Ipak, treba imati na umu da član 26. Zakona kaže da niko od izabranih članova ne predstavlja onoga ko ga je nominovao. Svi članovi Saveta su, dakle, ravnopravni, i dužni da rade po sopstvenoj savesti i znanju, što je i Zakonom naloženo.
Imajući ove podatke u vidu, a poredeći ih sa “evropskim iskustvima”, jasno je da srpsko regulatorno telo – Savet RRA, ubedljivo prednjači, kako po broju pripadnika “civilnog sektora” u svom sastavu (četiri od devet: nevladine organizacije, profesionalna udruženja, crkve i verske zajednice i univerziteti), tako i po komplikovanosti i transparentnosti procedure u kojoj različiti segmenti civilnog sektora imaju nezaobilaznu aktivnu i Zakonom propisanu ulogu, tj. status ovlašćenog predlagača.
5. Da li Savet RRA, kako tvrde neke domaće i međunarodne organizacije, ima prevelika ovlašćenja?
Kao i u većini evropskih zemalja, Savet RRA svoje odluke donosi nezavisno od drugih organa i one se, shodno Zakonu, moraju sprovesti u delo. Podrazumeva se da donošenje odluka koje niko ne sprovodi ne bi imalo nikakvog pravnog i političkog smisla. Ovlašćenja RRA jesu velika, ali to i jeste smisao uspostavljanja i sastavni deo nezavisnosti regulatornog tela. U suprotnom, sve važne odluke u radiodifuziji donosila bi vlada ili nadležno ministarstvo, čime bi izvršna vlast u svojim rukama koncentrisala i medijsku i političku moć. Upravo da bi se takva koncentracija sprečila, u Evropi se stvorila i realizovala ideja nezavisnog regulatornog tela sa velikim ovlašćenjima u radiodifuziji. Velika ovlašćenja ne podrazumevaju odsustvo svake kontrole rada regulatornog tela. U Evropi je uobičajeno da se učesnicima na javnom konkursu za dobijanje dozvola za emitovanje omogući sudska zaštita u odgovarajućem upravnom sporu. Isto rešenje primenjuje se i u Srbiji. S druge strane, izvršna vlast ne sme da se meša u odluke nezavisnog regulatornog tela. Gotovo u svim evropskim državama, ni vlada ni nadležno ministarstvo nemaju prava da osporavaju odluke regulatornog tela. Tamo gde regulatorno telo svoje odluke ne sprovodi samostalno, organi koji ih po Zakonu sprovode, to čine po automatizmu i bez odlaganja. Zaprećene kazne za radio-pirateriju u većini zemalja su višestruko (desetinama, pa i stotinama puta) veće od onih koje predviđa srpsko zakonodavstvo i mogu dovesti do finansijske propasti onoga ko krši zakon. Neka regulatorna tela imaju prava direktnog novčanog kažnjavanja prekršilaca Zakona. U Srbiji je izricanje simboličnih novčanih kazni u nadležnosti sudija za prekršaje, a RRA ima samo pravo podnošenja prekršajne prijave. Iako je Savet RRA još u aprilu pokrenuo određeni broj postupaka ove vrste, nijedan nije doveden do kraja, a nema ni indicija da će se to desiti u skorijoj budućnosti.
S druge strane, mimo mogućnosti posrednog ili neposrednog novčanog kažnjavanja, u svim evropskim zemljama regulatorna tela imaju i pravo privremenog ili trajnog oduzimanja dozvole pod uslovima utvrđenim Zakonom. Isto rešenje je primenjeno u Srbiji.