Obrazloženje
Rešenja:
1. period koji predstavlja predmet Zakona,
2. uslovi za usvajanje zahteva za vraćanje oduzete imovine odnosno za obeštećenje za oduzetu imovinu, stranim državljanima,
3. visina obeštećenja,
4. postupak,
5. mesna nadležnost,
6. odbacivanje zahteva ako rok ne ispoštuju državni organi,
7. stranke u postupku,
8. rok za podnošenje zahteva.
Ad 1/ Predmetnim Zakonom je obuhvaćen period od 09.03.1945. godine do 05.11.1995. godine.
Demokratska Federativna Jugoslavija (DFJ) nastala je 09.03.1945. godine, i ona je prva u nizu pravnih prethodnika, čije pogrešne posleratne postupke može ispraviti današnja država. Uporedno pravo uglavnom (izuzetak Češka) za početak primene zakona uzimaju neki datum blizak kraju II svetskog rata, što je i očekivano s obzirom na to ko je rat izgubio a ko dobio, tako da Srbija nema nijedan razlog da ne zaštiti i one svoje građane koji su nastradali i pre službenog okončanja ratnih operacija.
Krajem devedesetih je u postupku naknade za eksproprisano zemljište, čuveni izraz “pravične nadoknade” zamenjen mnogo poštenijom tržišnom nadoknadom, ali se ipak jedan vid oduzimanja bez tržišne nadoknade zadržao sve do 05.11.1995. godine. Tog dana je stupio na snagu zakon kojim se više od formiranja gradskog građevinskog zemljišta nije pravila mini nacionalizacija.
Tekstovi do sada viđeni na ovim prostorima su se listom opredeljivali za period do 1963. godine i time bez dovoljno jasnog razloga pravili podelu unutar privatne svojine, ispravljali nepravde počinjene do tog datuma, a one docnije ostvaljali bez ikakve zaštite.
Ad 2/ Strani državljani-fizička lica, kako oni koji su bili državljani DFJ, FNRJ i SFRJ prilikom oduzimanja imovine, tako i oni koji to nisu bili imaju pravo na vraćanje odnosno obeštećenje za oduzetu imovinu, ukoliko nisu, niti su mogli biti obeštećeni od države čiji su bili, ili su sada državljani, i ukoliko postoji reciprocitet između zemalja njihovog nekadašnjeg i sadašnjeg državljanstva (član 2. stav 4. i 5.; član 10. stav 3. i 4.).
Države, pravne prethodnice SRJ su zaključile 23 bilateralna ugovora sa isto toliko zemalja širom sveta, koji se odnose na obeštećenje za imovinu obuhvaćenu raznim vidovima oduzimanja. Radi se o ugovorima gde su uglavnom države potpisnice preuzimale na sebe obavezu obeštećenja svojih državljana, a zauzvrat im je Jugoslavija isplaćivala određeni iznos u novcu, ili je pak odustajala od potraživanja za sredstvima koja su još od pre rata bila deponovana i zamrznuta, kao što je slučaj sa SAD. Sva fizička lica, državljani zemalja potpisnica ne mogu po ovom Zakonu podnositi zahtev ni za vraćanje oduzete imovine, ni za obeštećenje za oduzetu imovinu, bez obzira da li su ili nisu iskoristili svoje pravo u zemljama čiji su sad, ili su u proteklom vremenu bili državljani. Takođe nije od značaja ni činjenica o visini obeštećenja koje im je isplaćeno u tako vođenim postupcima. Ukoliko pak postupak nisu ni pokrenuli, pa tako ni dobili obeštećenje, ne znanje ih ne opravdava, što je jedan od osnovnih postulata prava.
Pojedine države (Nemačka), izvršile su obeštećenje svojih državljana i bez posebnog ugovora sa Jugoslavijom (Brionski sporazum Brant -Tito ne obuhvata ovu materiju), pa kako se ne može potraživati dva puta obeštećenje po istom osnovu, to ni u tim slučajevima neće biti moguće ostvariti pravo na vraćanje ili obeštećenje za oduzetu imovinu.
Dokaza na sve do sada izneto, u vidu potvrde matične države, moraće biti prezentovano u trenutku podnošenja zahteva (član 49. stav 2.).
Ispunjenje prethodnih uslova, dovodi do postojanja reciprociteta, a u zemljama koje u svojoj istoriji nisu imale tu priliku da se bave ovom vrstom problema, odlučujuće je da li fizičko lice, naš državljanin, može da stekne nepokretnost u svojinu.
Ad 3/ Visina obeštećenja je opredeljena u članu 39. i to tako da će visina obeštećenja biti uređena posebnim zakonom. Za razliku od ostalih uporedno pravnih rešenja, koji su obeštećenje dodelili samo za imovinu oduzetu nakon prestanka ratnih dejstava, ovaj nacrt se, uvažavajući istorijsku činjenicu da na teritoriji današnje države nije bilo ratnih dejstava znatno pre formalnog okončanja II svetskog rata kao i faktičko stanje, a to je prisustvo sovjetskih trupa, nepostojanje države, po- gotovo u smislu pravnog kontinuiteta kao i opšti ratni metež, opredelio za razlikovanje perioda po prestanku ratnih dejstava i onog u kome su ratna dejstva još uvek trajala.
Ad 4/ Postupak vodi imovinsko-pravna služba opštine na čijoj teritoriji lice koje podnosi zahtev, ima prebivalište (član 15.).
Postoje tri mogućnosti za rešenje stvarne nadležnosti:
– Sud i time sudski postupak
– Agencija i upravni postupak i
– Opština i upravni postupak.
1) Srbija ima manje Opštinskih sudova no što ima opština, te je to prva prepreka imajući u vidu veliki broj predmeta koji se očekuje.
Postupak izbora sudije i njegovo razrešenje je u potpunosti u skladu sa važnošću funkcije koju obavlja, te stoga i nespojivo sa naglim povećanjem i smanjenjem broja izvršilaca, a upravo se to može očekivati u kampanji koja sledi.
Utvrđivanje vrednosti imovine koju treba obeštetiti u sudskom postupku može vršiti samo i isključivo veštak, a tada tek na površinu dolazi problem malog broja veštaka, potpune odsutnosti nekih profila u unutrašnjosti, velikih troškova veštačenja i na kraju možda najznačajnije – nema načina da se obezbedi ujednačenost procena i uporedivost da bi se utvrdila tačnost. Ukoliko bi se uporedivost obezbeđivala novim ili superveštačenjem, postupci bi se otegli ne na više decenija nego na više vekova.
2) Agencija koja bi u upravnom postupku sprovela ovaj Zakon iziskuje vrlo velika sredstva za organizaciju prostora, opreme, ljudi, gotovo sigurno i deset puta veća no ona potrebna prilikom opredeljenja za treću opciju.
Treće navedeni problem koji se javlja u sudskom postupku, ostaje nerešiv i za agenciju.
Mesna nadležnost, odnosno vođenje celokupnog postupka u Beogradu, pravi veći kolaps pred šalterima te agencije no što je bio u vreme pominjanih “banaka”.
Više puta su opozicija a i pozicija isticali da agencije u bilo kojoj oblasti možda nisu najbolje rešenje, a u pogledu nje svakako postoji i najmanje iskustava.
3) Opštine imaju iskustvo sa sprovođenjem povraćaja zemljišta po Zakonu iz 1991.
Svaka opština ima svoju imovinsko-pravnu službu i svaka opština ima odeljenje Poreske uprave, ovlašćenog procenjivača u postupcima poreza na prenos apsolutnih prava, u narodu poznatiji kao porez na promet. Kako označena uprava nije ovlašćena za pružanje usluga, to je jedina mogućnost za njeno angažovanje upravni postupak u okviru imovinsko-pravne službe opštine, a uporedivost procena je vrlo jednostavna – sravni se sa nekom prethodnom procenom u postupku razreza “poreza na promet”. Na drugoj strani nema sumnje u visinu procene, naročito ako je korisniku taj isti iznos bio previsok kada je valjalo platiti porez, ili državi prenizak, kad je trebalo naplatiti taj isti porez.
Uporedno pravo (Nemačka) iskoristilo je upravo ovo rešenje.
Ad 5/ Jedno od rešenja koje će izazvati posebnu pažnju odnosi se na pravila za određenje mesne nadležnosti organa koji vodi postupak po zahtevu ranijeg vlasnika ili njegovog naslednika. Osnovno pravilo za određenje mesne nadležnosti određuje da je mesno nadležan organ prema prebivalištu ranijeg vlasnika u vreme stupanja Zakona na snagu, a ako to lice nije živo, organ na čijem području je to lice imalo poslednje prebivalište na teritoriji Republike Srbije. Ovim je učinjeno samo delimično odstupanje od osnovnih principa za određenje mesne nadležnosti predviđenih članom 21. Zakona o opštem upravnom postupku. Odstupanje se odnosi na nadležnost koja je kao pravilo predviđena za nepokretnosti prema kojoj se mesna nadležnost određuje prema mestu nalaženja nepokretnosti na koju se zahtev odnosi. Kada bi bila primenjena ova uobičajena pravila za određenje mesne nadležnosti to bi u mnogim slučajevima dovelo do razdvajanja postupaka po ovom zakonu na više odvojenih postupaka pred različitim organima. To bi dalje moglo da znači i to da se pred različitim organima pojave različita lica (posebno u slučaju naslednika kada ih ima više), kao pokretači postupka, te da pred različitim organima različitim naslednicima budu priznata nasledna prava prema istom ostaviocu, što treba sprečiti. Osim toga, očekuje se da i naš zakon predvidi u slučaju isplate obeštećenja određene skale kod kojih će visina obeštećenja obrnuto proporcionalno zavisiti od visine osnovice. Razbijanjem postupka na više nadležnih organa, pojavilo bi se i više osnovica, što bi vodilo nezakonitom priznanju većih iznosa naknade od propisanih nego u slučaju kada se postupak vodi kao jedinstven pred istim organom za celokupnu nacionalizovanu imovinu. Cilj je da se nikako ne dopusti mogućnost da se postupak koji se odnosi na jedno lice čija je imovina oduzeta po bilo kom od osnova koje predviđa ovaj zakon vodi pred dva ili više organa, već isključivo pred jednim, a to može da obezbedi jedino kriterijum prebivališta tog lica. Kriteriju prebivališta predviđen je izričito i članom 21. st. 1. t. 4. Zakona o opštem upravnom postupku. Članom 20. istog zakona dopuštena su ostupanja od uobičajenih principa za određenje mesne nadležnosti, tako da se odredba o određenju nadležnosti prema prebivalištu direktno ne suprotstavlja odredbama ZUP-a.
U slučaju da jedno lice nije imalo prebivalište na teritoriji Republike Srbije bilo je neophodno da bude predviđen način za određenje mesne nadležnosti. To nije moglo da bude učinjeno propisivanjem nekog drugog rezervnog kriterijuma (npr. mesto nalaženja imovine i sl.) jer bi to otvorilo mogućnost vođenja postupka pred dva ili više organa, za šta je već objašnjeno da je u postupcima po ovom zakonu nedopustivo. Jedini način bilo je propisivanje da će mesno nadležni organ odrediti neki drugi viši organ, što je rešenje koje je poznato u našem, ali i u drugim pravima. U tom smislu, npr. i Zakonik o krivičnom postupku u svom članu 32. propisuje da “Ako se prema odredbama ovog zakonika ne može ustanovici koji je sud mesno nadležan, Savezni sud odrediće jedan od stvarno nadležnih sudova pred kojim će se sprovesti postupak”. Princip koji se u ovakvim situacijama primenjuje jeste da mesnu nadležnost (kao uostalom i odluku u slučaju sukoba nadležnosti) određuje prvi zajednički, neposredno viši organ. U slučaju Zakonika o krivičnom postupku to je, svakako, Savezni sud jer taj zakon ostvaruje dejstvo na teritoriji cele Državne zajednice, a u slučaju ovog zakona to je Ministarstvo finansija i ekonomije koje se pojavljuje kao drugostepeni organ u svim postupcima. Postojala je samo još jedna moguća alternativa – da Zakonom bude određeno koji je to organ, npr. da je u svim takvim slučajevima mesno nadležan prvostepeni organ za područje Subotice, Niša ili neki drugi tačno određeni organ. Smatramo da je ovakvo rešenje necelishodno i iz ugla stranaka (zbog blizine, odnosno udaljenosti određenog područja) i iz ugla samog organa koji bi bio zatrpan ovom vrstom predmeta. Racionalnije je da Ministarstvo imajući u vidu blizinu područja, opterećenost organa i druge razloge racionalnog postupanja odredi mesno nadležni organ.
Ad 6/ Odbacivanje zahteva i u slučaju da do dostave dokaza nije došlo usled nepostupanja određenog organa u ostavljenom roku (godinu dana) je mera nužna iz dva osnovna razloga.
Prvi je iskustvo stečeno u postupcima povraćaja zemljišta po Zakonu iz 1991. godine, kada su mnogi podnosioci zahteva jednostavno prazan papir potpisivali i potom prepuštali da se dokazi pribave po službenoj dužnosti i tako praktično vršili zloupotrebu predviđenih prava. Drugi razlog je objektivno stanje zemljišnih knjiga, zbirka isprava, republičkih, gradskih, opštinskih i sudskih arhiva, tehnička opremljenost i svakoliki drugi izvori iz kojih bi se potraživao dokazni materijal. Sve izneto ukazuje da bi odsutvo ovakvog rešenja dovelo do velikog broja predmeta koji ne bi bili rešeni, a da se ne bi moglo utvrditi ko je odgovoran za ne rešavanje istih.
Nemačka je sprovela postupak za svoj istočni deo, koji je u vreme nacionalizacije bio uglavnom zemljoradnički kraj. Površina tog dela je za četvrtinu veća od Srbije, sa otprilike i toliko više stanovnika, a razlika u razvijenosti je potkraj drugog rata bila mnogo manja no što je sada. U postupku pred upravnim organima, koji su i po ovom predlogu Zakona nadležni za vođenje postupka, u Nemačkoj je podneto 2,2 miliona zahteva. Možemo to umanjiti ne samo za 25%, nego i za 50%, pa ipak dolazimo do broja koji će teško moći da izdrži neki arhiv ili slična institucija, gde će se tražiti dokazi.
Ad 7/ Potrebno je još obrazložiti zbog čega ovaj zakon u svom članu 50. određuje ko ima status stranke. Iako postoji opšte određenje u Zakonu u opštem upravnom postupku ko ima status stranke u postupku postoji bojazan da bi u praksi moglo da dođe do dilema ko sve u postupku vraćanja imovine, odnosno obeštećenja ima status stranke. Kako su ovi zahtevi upravljeni prema državi, odnosno Republici Srbiji, postoji bojazan da bi, npr. licu kod koga se stvar nalazi u državini moglo da bude uskraćeno pravo da učestvuje u postupku sa statusom stranke. Ove odredbe ne isključuju primenu odredbi ZUP-a o tome ko se smatra strankom u postupku, već samo upućuju i na određene kategorije lica kojima treba priznati svojstvo stranke u postupku. To se posebno odnosi na postupak obeštećenja u kome se želi da javni pravobranilac ima mogućnost da učestvuje i tako bude efikasan usled izbegavanja preopterećenosti velikim brojem predmeta male vrednosti, a uz obevezno učešće postupcima velike vrednosti kao i onim kojji predviđaju povraćaj u naturi i tako vrši neku vrstu “posredne kontrole” visine naknade. Čak i da se tumačenjem ZUP-a i drugih propisa može doći do toga da sva navedena lica u članu 50. ovog zakona moraju imati status stranke u postupku, da bi se izbegle nedoumice u primeni i eventualna različita praksa, smatramo da ove odredbe ne smetaju - ne sukobljavaju se ni sa jednim propisom i imaju, makar, upućujuću svrhu.
Ad 8/ Rok za podnošenje zahteva je dve godine. Korisnicima kojima ovaj Zakon da određena prava, potrebno je vreme da prikupe neophodnu dokumenaciju. U odnosu na neke zemlje iz susedstva, ovaj rok je nešto duži (npr. Slovenija 18 meseci, Hrvatska 6 meseci, Mađarska – u početku je rok određen na 90 dana, ali je kasnije produžen za oko 6 meseci) sa ciljem da se omogući što većem broju lica da ostvare svoja prava.
Rok, s druge strane, ne može biti duži, jer bi to dovelo do pravne nesigurnosti, predugog zastoja u privredi i na kraju radi se o najdužem roku koji se koristi u ovim situacijama, kako kod nas tako i u uporednom pravu.
IV. Sredstva potrebna za sprovođenje zakona
Za sprovođenje ovog zakona nije potrebno obezbediti sredstva u budžetu Republike Srbije.