Obrazloženje
I. Ustavni osnov za donošenje zakona
Ustavni osnov za donošenje zakona sadržan je u odredbi člana 72 stav 1. tačka 4 Ustava Republike Srbije, prema kojoj Republika Srbija uređuje “svojinske odnose”.
II. Razlozi za donošenje zakona
Preuzimanje vlasti tokom Drugog svetskog rata, izvedeno pod maskom socijalističke revolucije, tražilo je svoje učvršćenje u prvim posleratnim godinama. Cena nije bila bitna, ni jedno ljudsko pravo nije bilo bitno.
Pored osnovnih prava, kao što su pravo na život i slobodu kretanja, pod udar je došlo i pravo na privatnu svojinu. Četrnaest godina i više desetina zakona bilo je potrebno režimu, da po odlasku okupatorskih jedinica sa ovih područja, sprovede prevođenje privatne svojine u druge oblike, neke do tad znane, a neke ne. Ponekad se radilo o potpunoj ličnoj samovolji, ponekad o ideološkim zabludama ili jednostavnom neznanju, ali posledica je bila ista – skoro potpuno uništenje dobrog domaćina.
Režim se svakom vrstom pogroma sve više učvršćivao na vlasti, ali je oduzimanje materijalnih dobara imalo po vlast i drugu bitnu dimenziju, a to je produženje života jednom potpuno beživotnom ekonomskom sistemu. Ogroman procenat nacionalnog bogatsva Srbije je iz domaćinskog gospodarenja prešao u ruke komesara i tu je uz retke izu- zetke doživeo tavorenje ili propadanje, ali ipak za nekoliko “petoljetki” odložio uzimanje stranih zajmova.
Lična imovina, bila ona na nepokretnostima, pravnim licima ili pokretnim stvarima, je uz ratne reparacije i nešto kasnije obeštećenje za rad deportovanih lica i ratnih zarobljenika, postala fond režimu, odnosno jednoj partiji ili možda samo jednom čoveku. Taj fond je po ličnom nahođenju raspoređivan, kao nezarađeni višak vrednosti upotrebljen za veštačko podizanje životnog standarda, nekima opraštan, poklanjan, trošen, drugim rečima krv, suze i znoj mnogih su postali materijalna baza ideje dolazećeg “besklasnog društva”.
Opisani korpus povreda osnovnih ljudskih prava objašnjava zašto je već široko odomaćena reč, “nacionalizacija”, i nedopustivo uska i nedovoljno precizna. Radi se o daleko raznovrsnijem načinu povređivanja prava na ličnu svojinu, ne retko zajedno sa povredama drugih osnovnih ljudskih prava. Tipičan primer je konfiskacija, kao glavna ili sporedna kazna, gde povredu prava na život ili slobodu prati i povreda prava na ličnu svojinu, mada je redosled ponekad obrnut. Samo je rezultat uvek isti. Najčešće potpuno nedužni ljudi su u svakom delu života uništavani. Čak i po odsluženju ničim zaslužene kazne, usled opšte prokuženosti, oduzete imovine i nepisane zabrane na ponovno zaposlenje ili školovanje dece, ti nesrećni ljudi nisu mogli osetiti ni donji prag dostojanstva.
Sve izneto, obavezuje prvu vlast koja nije autoritarna, da omogući svim povređenima ako su živi, potomcima ako nisu, pravo na priznanje zlodela koje je prema njima učinjeno, i ispravku onog dela koji je posle više od pet decenija, moguć. Zato je potrebno doneti Zakon o povraćaju oduzete imovine i obeštećenju za oduzetu imovinu, čija veza je jednostavno prirodna sa Zakonom o rehabilitaciji.
III. Objašnjenje i obrazloženje načela i rešenja iz Zakona
Načela:
1. državljanstvo nije od uticaja na podnošenje zahteva,
2. jedan zakon za sva lica i svu imovinu,
3. poštovanje jednakosti,
4. bez sudske rehabilitacije nije moguće podneti zahtev za vraćanje odnosno obeštećenje za oduzetu imovinu,
5. radi ispravke starih nepravdi ne mogu se načiniti nove,
6. postojeći republički Ustav nije ograničenje za tekst, ali Zakon svakako mora u potpunosti biti saglasan sa budućim,
7. sva rešenja moraju biti sprovodljiva u praksi i stvarna odnosno zasnovana na realnoj ekonomskoj snazi države,
8. uravnotežiti blokadu imovine sa blokadom privrede.
Ad 1/ Postaviti uslov da podnosilac zahteva mora imati državljanstvo SR Jugoslavije i Republike Srbije, u momentu podnošenja zahteva za vraćanje odnosno obeštećenje za oduzetu imovinu, znači pogaziti načelo jednakosti lica od kojih je imovina oduzeta. Srpska dijaspora rasuta je po svim kontinentima i skoro svim zemljama sveta, a upravo posleratnim postupcima socijalističkog režima su neki od njih izgubili matično državljanstvo. Na toj već učinjenoj nepravdi sad zasnovati novu, da samo iz tog razloga ne mogu ostvariti pravo na podnošenje zahteva, jednostavno ih svrstava u građane drugog reda. Pojedinci jesu poslednjih godina povratili taj deo ljudskih prava, i ponovo dobili jugoslovensko i srpsko državljanstvo. Međutim udaljenost, relativno kratko vreme i svakako ne beznačajan uticaj imovnog stanja, ugrožavaju sigurnost da su to ostvarili svi oni koji na to imaju pravo, i naše državljanstvo žele, pa stoga njihova prava ne mogu biti umanjena.
Period od dve godine, koliko je predviđeno da protekne od izglasavanja ovog Zakona do prestanka prijema zahteva, je svakako primeren pravnoj sigurnosti i vanrednoj situaciji, ali svakako bi bio nepodnošljiva presija za one koji su pokrenuli postupak za dobijanje domaćeg državljanstva, isti je u toku, a normalno ne postoji rok u kom mora biti pozitivno okončan. Materijalna dobra u izgledu, samo bi pospešila razmišljanja u nelegalnom pravcu.
Uporedna rešenja poznaju isključenja po osnovu državljanstva, ali su neki već primorani da i stranim državljanima omoguće vraćanje imovine (Hrvatska), i to bez obzira što je važnost zakona već protekla (za ta lice rok teče od momenta unošenja izmene), dok se drugi pak suočavaju sa tužbama (Nemačka), ali u svim tim situacijama se mora imati u vidu i realna političko ekonomska snaga države koja je pojedino rešenje odabrala.
Rešenja opredeljena za diplomatski reciprocitet oličen u vezivanju za međunarodne ili bilateralne ugovore, nosi sa sobom izuzetno veliku opasnost uslovljavljanja od onih koji meritorno budu odlučivali, kad na dnevnom redu bude prijem naše države, recimo u Evropsku Uniju. Tada je svaki nametnuti uslov u međunarodnom ili bilateralnom ugovoru, po automatizmu odmah i naša zakonska obaveza.
Ad 2/ Predlog Zakona je jedinstven i sveobuhvatan, za sve kategorije imovine, kao i za sva fizička i pravna lica, podrazumevajući Crkvu i tradicionalne verske zajednice.
Izdvajanje iz zakonske regulative i ostavljanje za poseban zakon, određene kategorije lica ili imovine, obično liči na odlaganje nekog posebno teškog problema, a nije ni u skladu sa jednakošću svih pred Zakonom, što poznaje još Dušanov Zakonik.
Pravo kao nauka je izgrađivana tokom vekova da pruži što je moguće bolja rešenja za neke događaje u budućnosti, a kako se ovde traže rešenja za isprepletane probleme koji su se dešavali u dužem periodu prošlosti, to je situacija sama po sebi vanredna i ne treba je još više otežavati rasparčavanjem na više zasebnih celina, pa makar to značilo i ne namerno i ne željeno povređivanje pojedinih.
Razdvajanje ovakve materije nosi rizik i da rešenja neće moći da budu identična s obzirom da se donose za različite oblasti u različito vreme, da recimo isti iznos obeštećenja donosi različitu kupovnu moć (pre i posle prelaska na Evro ista suma novca je donosila različitu količinu dobara), da jedan objektivno vanredni posao predugo traje, i na kraju opet već pominjani princip jednakosti. Zašto bi neko čekao duže, a neko kraće na rešenje istog problema?
Ad 3/ Predmetno načelo je možda i osnovno za oblast koja je donela toliko suza, bola i krvi. Iako svaki zahtev valja pojedinačno, i u svetlu pojedinca obraditi, jednako toliko konačna rešenja moraju biti što je moguće ujednačenija po svim elementima. Povređena je ogromna populacija ljudi, oba pola, svih godina života, u velikom rasponu imovnog stanja, u dugom vremenskom periodu, s razlogom i bez njega, po propisu i bez istog, samo zato što se pojedincu iz režima svideo neki deo imovine, ili još gore, obitelji nesrećnika. Takvo obilje različitih okolnosti, situacija, problema, noćnih mora i užasa može se ublažiti jedino ako se isti ili gotovo isti aršin primeni na čitavoj teritoriji i u svim predmetima vraćanja i u svim procenama za obeštećenje. To je opredelilo da se za vraćanje odabere ona vrsta nepokretnosti i pokretnosti koja se može svim podnosiocima zahteva stvarno i vratiti. Svaki drugi pristup nosi veliki rizik graničnih područja. Drugim rečima nije problem u očitim slučajevima već bi oni granični, prilikom suđenja doveli do toga da veliki broj korisnika opet posumnja u ljudske vrednosti.
Ad 4/ Postoje dva razloga zašto je Zakon o rehabilitaciji, i po tom Zakonu sproveden postupak rehabilitacije, preduslov za podnošenje zahteva za povraćaj oduzete imovine i obeštećenje za imovinu, oduzetu konfiskacijom kao glavnom ili sporednom kaznom.
Prvi je da sigurno postoji, možda manji možda veći procenat osuđenih lica koji su tu kaznu stvarno i zaslužili. Nije potrebno posebno obrazlagati zašto u odnosu na ta lica nije potrebna nikakva izmena postojećeg stanja.
Drugi je opet jednakost. Postojeći Zakonik o krivičnom postupku onemogućava ponavljanje krivičnog postupka pravosnažno okončanog pre 01.01.1954. godine, za bilo koje krivično delo. Najveći broj “narodnih neprijatelja” je upravo iz tog nedodirljivog perioda, pa se još ma- nje uočava razlog za podvajanje u odnosu na one koji su pravosnažno osuđeni posle tog u suštini proizvoljno određenog datuma.
Po iskustvu stečenom na osnovu do sada primljenih molbi i predstavki, većina onih koji su prvo izgubili najmilije ili čast, pa potom i imovinu, želi prevashodno da se skine ljaga sa imena, da dok još ima živih svedoka, potomcima bude objašnjeno da im preci nisu bili nikakvi narodni neprijatelji. To ipak ne bi trebalo biti od uticaja na njihovu zakonsku mogućnost da ostvare povraćaj i obeštećenje materijalnih posledica, učinjenih nepravdi.
Ad 5/ Koristeći već kritikovani termin denacionalizacija, može se reći, da ona nikako ne sme istovremeno biti nova nacionalizacija. Prava trećih savesnih lica ne mogu se dovoditi u pitanje, a da to ne bude nova nacionalizacija. Poštovanje iznetog, podrazumeva da se ne mogu vraćati stanovi koji su bili u prometu, poljoprivredno zemljište dodeljeno pri kolonizciji i svih sličnih, u proteklim decenijama izmešanih pravnih postupaka.
Uporedni sistemi su jedinstveni u tome da ovaj problem ne tretiraju prvenstveno kao materijalni, već kao moralni čin. Neki (Mađarska) se praktično na tome i zaustavljaju, dok je kod drugih, a tu imamo u vidu samo one koji su nešto ozbiljno preduzeli, sekundarni, finansijski deo, opredeljivali u zavisnosti od ekonomskih mogućnosti, pa je neko (Nemačka) izdašniji, a neko (BiH) simboličan. Kod onih koji nisu nešto ozbiljno preduzeli, susrećemo čak i potpuno odlaganje primene (Poljska), pa to ipak nije bila nepremostiva prepreka ka Evropskim integracijama.
Svaki pak pokušaj eksproprijacije (oduzimanje uz isplatu tržišne nadoknade) takvih nekretnina, zarad vraćanja licima od kojih su oduzeta ili njihovim naslednicima, povezan je sa sasvim sigurno nerešivim problemima masovnih selidbi, momentalnom potrebom za prevelikim brojem stambenih jedinica, uvođenje u praksu potpune pravne nesigurnosti, jer se onda ne zna da li će svaka promena vlasti, iznova povlačiti i selidbe samo u suprotnom smeru (lideri bivših gradskih vlasti su tako nešto već javno izjavljivali), što bi u korenu saseklo svako vaspostavljanje privatne svojine.
Ad 6/ Sprovesti dva potpuno suprotna pravna posla (oduzimanje imovine i vraćanje iste) po istom Ustavu, (različitih godina donešeni, ali istih principa i iz istog političkog programa proistekli), prirodno da nikako nije moguće. Ignorisanje Saveznog ustava od strane svih Republika članica, i do oktobarskih promena neobaziranje na Republički, kad god se za to ukaže i najsitnija potreba, ne opravdava da se i sa ovom oblašću na taj način postupa.
Prelazak gradskog građevinskog zemljišta u privatnu svojinu je izvesno problem sa stanovišta postojećeg Ustava, ali gotovo sigurno ne i sa stanovišta budućeg. Kako je politički konsenzus, donošenje novog Ustava kao prvi naredni veliki korak, a na drugoj strani, znatne oblasti Zakona ne tretiraju gradsko građevinsko zamljište, i samim tim su i po postojećim najvišim pravnim aktima podobni za primenu, to se ne vidi prepreka za ovakva rešenja, naročito ako se podsetimo na Zakon o planiranju i gradnji koji je već stupio na snagu.
Ad 7/ Grubo govoreći, bliska prošlost je pokazala dva osnovna pristupa u rešavanju problema koji su pod punom pažnjom velikog broja zainteresovanih.
Prvi je od pre desetak godina, kada je vladajući režim formalno omogućio delovanje pravne države u ustanovama sistema, i tako otvorio šaltere za prijem potraživanja u stečajnu masu “Jugoskandika” iako su ista glasila na “Banku privatne privrede” iz Podgorice, druge šaltere za prijem tužbi protiv “Dafiment banke”, koja opet nije bila u stečaju ali ni na jedan način nije ni radila, i sve to za pune iznose sa ugovorenim mesečnim kamatnim stopama. Praktično se režim narugao svima, i onima koji su taj posao radili znajući da ne postoje šanse da se isti i završi, i onima čija su očekivanja deklaratvno u potpunosti ispunili, koji su verujući u recimo pravosuđe, pravilnim postupkom, uz nove troškove, došli do pravosnažne i izvršne presude i tek onda u izvršnom postupku skupa sa sudskim izvršiteljoma, ostali pred navodno zaključanim trezorom, tobož zbog izostanka patrole policije, jedine nadležne za primenu sile.
Drugi pristup je iz bliže prošlosti i Zakona o staroj deviznoj štednji, gde su rešenja mnogo bolnija kad se čuju, ali zato mnogo opipljivija kada se sprovedu, i u praksi do propisanog ispune, te tako dovedu do jasnog tržišta hartija od vrednosti i daju svoj doprinos u ponovnom uspostavljanju poverenja u novu deviznu štednju.
Ad 8/ Svaka nepokretna ili pokretna stvar predviđena za vraća-nje mora biti sačuvana od otuđenja, uz istovremeno sprečavanje blokade privrednog sistema.
Ovo na prvi pogled samom sebi potpuno kontradiktorno načelo je ostvarenje našlo u neminovnosti uzdržavanja od javnog predstavljanja ponuđenih rešenja, sve do konačnog uobličavanja. Više je razloga i svi do jednog su tržišno-ekonomske prirode. Radi se o imovini izuzetno velike vrednosti, potresima koji su u svakom uporednom sistemu doveli do velikih padova u cenama nekretnina, pa stoga treba sprečiti i neosnovane potrese koji bi nastali, ako bi se razmišljanja predstavila javnosti kao konačna rešenja. Jednako je opasno kad bi konačni predlozi bez zaštite dospeli u javnost, i tada izazvali talas aktivnosti kojima se može pribaviti korist od budućih zakonskih rešenja. Rešenja, poput brisanja tereta sa nekretnina koje se vraćaju, i prebacivanje garancije na državu, otvaraju put zaduživanju bez namere da se pozamljena sredstva i vrate.