Kompenzacija i restitucija za zadiranja u svojinu u postkomunističkoj Evropi
Situacija bi bila mnogo lakša kada bi svojina ostala u javnom vlasništvu, ali bi mogla postati nečiji dom. U takvim okolnostima, nekvalifikovano pravo na restituciju moglo bi dovesti do smeštajnih problema za to lice i njegovu porodicu. Ovo, naravno, ne bi sprečilo prenos titulusa, ali kolektivni interes može opravdati povraćaj svojine, što se i desilo u sličnim slučajevima koje je Evropski sud već razmatrao a koji su se ticali izbacivanja zakupaca po isteku zakupa. O ovome više u nastavku teksta.79 Naravno, nije samo država ta koja može koristiti ovo opravdanje za odlaganje restitucije, već trenutni stanar/zakupac može podneti međunarodnu tužbu koja se zasniva na pravu poštovanja doma, uko- liko su nacionalne ustanove dozvolile bezuslovno izbacivanje.80 Da li se ova tužba može osloniti na član 1. Prvog protokola, nesumnjivo će zavisiti od osnova na kome se zasniva zaposedanje svojine; kao što je već rečeno, zaposedanje smeštaja u javnom sektoru vrlo često nije zasnovano na nikakvom pravnom titulusu koji se odnosi na posebne prostorije. Međutim, ni u jednom slučaju nije moguće da odobravanje takvih prava obezbeđuje dovoljno opravdanje za odbijanje eventualnog povraćaja svojine izvornom vlasniku. Ipak, on bi verovatno zahtevao alternativni smeštaj i čak obezbeđenje kompenzacije za zakupca/stanara pre započinjanja postupka restitucije.81
Ograničenja upotrebe svojine koju neko lice poseduje, a niko drugi nije u posedu te nepokretnosti, bila su prihvaćena kada je postojala zabrinutost za obezbeđivanje dovoljnog smeštaja za lica koja rade na određenom mestu.82 Sličan pristup je takođe bio prihvaćen kada su postojali problemi prenaseljenosti83 i takvo razmišljanje je moglo biti upotrebljeno za opravdavanje restitucije čak i ako je konflikt sa trenutnim problemima okončan, ali i dalje nedostaju smeštajni kapaciteti. Međutim, takav nedostatak ne sme biti lako pretpostavljen.84 Ipak, dalja podrška odlaganju restitucije lako može biti izvedena iz opšteg saosećajnog odgovora koji je Evropski sud pokazao u vezi sa odlukama kojima je suspendovano izvršenje izbacivanja, sa jedinim izuzetkom za slučaj kada zakupac/stanar nije platio zakup ili je stan bio potreban vlasniku za smeštaj svoje porodice. Priznanje služenja opštem interesu u ovoj situaciji je nesumnjivo potreba da se obezbedi smeštaj za ljude – obaveza prema Međunarodnom paktu o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima85 – i ta obaveza će nesumnjivo zavisiti od specifičnih prilika u svakoj pojedinačnoj zemlji. Puko tvrđenje da je svojina sada potrebna vlasniku neće se shvatati kao dovoljna da opravda izbacivanje; okolnosti u vezi sa vlasnikom moraju biti razmotrene i želja da ima komforniji dom iako već ima odgovarajući smeštaj, čak i sa ostalim članovima porodice teško će biti ubedljiv.86 Ovo može biti viđeno kao deo potrage za poštenom ravnotežom; vlasnik i dalje ima prihod i ima gde da živi, i kriza nalaženja smeštaja ne postoji.87 Bez obzira koliko ovo na prvi pogled izgleda prihvatljivo, Evropski sud u ovim slučajevima izgleda da često previđa činjenicu da su mere obično bile preduzete u periodu od 40 godina i da postoji malo dokaza o alternativnim merama koje su preduzete kako bi se rešila navodna kriza smeštajnih kapaciteta; konstrukcija javnog sektora je možda umanjila problem, ali jednostavniji kurs stavljanja tereta na vlasnika izgleda da je bio poželjniji. Ovo je imalo za posledicu da vlasnik mora da trpi teret nečega što je u stvari problem zajednice. U skorijoj prošlosti u predmetu Immobiliare Saffi v Italy,88 Sud je priznao da pristup koji je prihvaćen u Italiji, po kojem je skoro nemoguće za vlasnika da povrati svojinu nad stanovima, osim ako mu je to potrebno radi upotrebe, može biti vrlo nefleksibilan. Šta više, doveo je u pitanje prihvatljivost situacije nastale suspendovanjem postupka izbacivanja kada on zahteva značajan vremenski period.89
Poslednja presuda naročito pokazuje da je prihvaćeno izvesno odlaganje pre nego što je izvornom vlasniku ili držaocu trebalo da bude vraćena kuća koju je posle sukoba koristio beskućnik, ali takođe sugeriše da što duže traje, veća mora biti strogost opravdavanja koje se pruža.90 Dodatno, priličan značaj treba uvek dati trenutnim potrebama za smeštajem ljudi koji su “trenutno” lišeni svojine. Radeći to, verovatno nije mudro stavljanje akcenta na potrebe onih koji su u trenutku lišavanja svojine bili u posedu nepokretnosti kada to ide na račun onih koji nisu imali državinu. Naročito bi trebalo da bude naglašeno da se nešto može smatrati domom nekog lica čak i ako to lice tu ne živi u vreme kada se dešava zadiranje u svojinu. Tako, u slučaju Gillow v United Kingdom,91 paru kojem je bilo zabranjeno da živi u svojoj kući zbog njegovog produženog boravka u inostranstvu (odsutan 19 godina). Partneri su radili van zemlje, ali su uvek imali nameru da se vrate, držali su u stanu nameštaj i smatrali to kao svoje prebivalište. Prema mišljenju Evropskog suda, oni su održali dovoljne veze kako bi se to smatralo njihovim domom i zabrana ponovnog življenja u tom stanu je bila zasnovana na nedovoljnom opravdanju uprkos problemu prenaseljenosti na ostrvu gde se taj stan nalazio. Iako je i dalje odgovarajuće da se zadire u uspostavljena prava na privremenoj osnovi kako bi se odgovorilo na trenutnu krizu92 i interes onih koji su trenutno u posedu ne treba biti shvaćen kao da proizvodi posledicu, već je njihova glavna odgovornost oličena u državi, a ne u licu koje traži povraćaj doma. Štaviše, nije verovatno da bi gubitak svojine trebao da bude praćen gubitkom prihoda od svojine; kontinuirano odbijanje prihoda i ostalih upotreba eventualno bi postalo delotvorno lišavanje svojine, a pravila koja su već razmatrana postala bi primenljiva.93
Pravično saslušanje
Svi usvojeni propisi koji su potvrdili da mora postojati neka vrsta restitucije ili pak plaćanje kompenzacije za eksproprisanu svojinu, iako ne postoji obaveza za ovim merama, moraju da posvete posebnu pažnju proceduri postupanja po zahtevima. Ovo proizlazi iz finansijskog ili svojinskog interesa, koji su dovoljni za utvrđivanje “građanskog prava” prema članu 6 Evropske konvencije ili “pravima i obavezama građanskopravne prirode” prema članu 14 Međunarodnog pakta, i na taj način za ostvarivanje prava na pravično saslušanje, koje utvrđuju oba pomenuta člana. Od posebnog značaja je uspostavljanje odgovarajućih aranžmana za obezbeđenje postupanja po zahtevima pred nezavisnim i nepristrasnim tribunalom sa posebnim osvrtom na dokaze, naročito mogućnost podnosioca zahteva da podnese materijalne dokaze kako bi dokazao svoju tvrdnju. Tribunal ne treba da bude sud, ali njegovi članovi moraju uživati punu nezavisnost od izvršne vlasti ili njegove odluke moraju biti podložne reviziji od strane organa koji imaju nadležnost nad pitanjima koja su predmet rasprave.94 Bez obzira kojem organu je poverena nadležnost postupanja po zahtevima za restituciju i/ili kompenzaciju, taj organ mora imati odgovarajuća sredstva za donošenje odluke u razumnom vremenu; iskustva zemalja u kojima je ova dodatna nadležnost bila poverena običnim sudovima bez norme o obezbeđenju ovih sredstava pokazuju postojanje povrede člana 6(1) Konvencije u vezi sa prvim ročištem ili ročištem po žalbi.95
Štaviše, postupak je morao da ispuni zahteve pravičnosti.96 Mora se priznati postojanje teškoća u sakupljanju dokaza koji su potrebni da podrže zahtev iz tužbe. Ovo zahteva izvesnu fleksibilnost ne samo u onome što se vidi da ima očiglednu vrednost, nego i u postavljanju roka da se to iznese. Ovaj potonji zahtev može tražiti izvesna odstupanja za lica koja žive izvan jurisdikcije organa koja ili nemaju istu prednost kao što neko sa prebivalištem ima u pripremanju predmeta ili nisu istovremeno kao lica sa prebivalištem svesna postojanja mogućnosti za podnošenje zahteva. Ovo je potvrdio Komitet za ljudska prava Ujedinjenih nacija u slučaju Adam v. Czech Republic;97 u svom mišljenju utvrdio je da strogo poštovanje roka od šest meseci za podnošenje zahteva za restituciju ne bi bilo razumno u okolnostima kada je podnosilac zahteva živeo izvan zemlje i postupao preko zastupnika koji su živeli u Češkoj Republici. U ovom slučaju je naročito bilo značajno to što je oduzimanje svojine bio faktor koji je naterao podnosioca zahteva da živi u inostranstvu, ali mogu postojati i druge okolnosti gde je potrebno uzeti u obzir interes lica koji ima dobro opravdanje za prebivalište izvan jurisdikcije nadležnog organa.98
Takođe je neophodno obezbediti da praktični aranžmani za sprovođenje restitucije i davanje kompenzacije budu takvi da se izvršenje obavlja na vreme budući, da nepotrebno kašnjenje predstavlja povredu zahteva da se odluka donese u razumnom vremenskom roku, koji je predviđen članom 6(1) Konvencije99 i takođe članom 1 Prvog protokola.100
Diskriminacija
Već je rečeno da Evropski sud nije smatrao problematičnim izuzimanje stranih državljana sa liste korisnika programa restitucije u odnosu na eksproprisanu svojinu zato što različit tretman nije dovoljan da dovede do povrede člana 1 Prvog protokola u vezi sa članom 14, a u odsustvu bilo kojeg prava na restituciju propisanog Konvencijom.101 Postoji mala verovatnoća da će Evropski sud krenuti od svog ograničenog mišljenja o zahtevima propisanim članom 14, budući da ono odslikava načelno i dobro utemeljeno stanovište prema ovoj normi102 i samim tim bi predstavljalo prepreku zahtevima o ostalim oblicima različitog tretmana u odnosu na mere restitucije. Ipak, stanovište na kojem se zasniva restitucija mora uzeti u obzir zahtevniju i nezavisniju zabranu diskriminacije u članu 26 Međunarodnog pakta, uprkos nedostatku jemstva svojine u ovom međunarodnom dokumentu.
Tako je u slučaju Simunek, Tuzilova and Prochazka v Czech Republic103 Komitet Ujedinjenih nacija za ljudska prava smatrao Zakon o restituciji problematičnim budući da je zabranio nedržavljanima i licima bez prebivališta da povrate svojinu koja im je oduzeta tokom komunističke vladavine. U jednom smislu ovo pravilo je jasno budući da je nastalo kao rezultat generalne politike ograničenja svojine građanina na zemljištu, koje u principu nije za osudu.104* Međutim, ograničenje koje se primenjuje na kompenzaciju u istoj meri kao i na restituciju i postojanje ovih alternativnih sredstava naknade znači da širi interes neće biti ugrožen nediskriminatorskim stanovištem, budući da titulus ne mora biti prenet kada se priznaje legitimnost zahteva. Možda je još značajnija činjenica da je mera propustila da prizna kontekst u kome je dosta lica izgubilo svoju imovinu; progon je bio takav da su ta lica morala da beže, a svojina je bila konfiskovana ili u postupku ili kao posledica njihovog odlaska. U ovim okolnostima bilo je sasvim nejasno ograničenje tim licima da povrate svojinu ili dobijanje kompenzacije; protek vremena od odlaska stanovništva je učinio da je neizbežno da izbegli traže državljanstvo u nekoj drugoj državi, naročito zbog toga što im je u nekim slučajevima svojina oduzeta čim su otišli. Ovu presudu je Komitet potvrdio u nekoliko sledećih presuda.105
Značajna karakteristika u svim ovim slučajevima je bio različit tretman bez bilo kakvog racionalnog opravdanja za takav tretman, a nedostatak opravdanja može imati implikacija na prihvatljivost bilo kakvih kompenzacionih kriterijuma koji su usvojeni. Međutim, ovome se jedino može uputiti izazov ako se traže mere da se poništi ili povrati oduzeta svojina; Međunarodni pakt ne podržava bilo koji zahtev za restitucijom ili normu o kompenzaciji. Ograničenja ovog stanovišta su bila očigledna kada je Komitet razmatrao aranžmane za kompenzaciju u Ma- đarskoj u slučaju Somers,106 koji su omogućili pojedincima da dobiju vaučere koji su mogli biti zamenjeni za bilo koju svojinu, akcije ili privredne delatnosti koje su prodate za vreme trajanja privatizacije. Prema ovom aranžmanu, bivši vlasnici nisu dobili prvenstvo u povraćaju svojine koju su prethodno posedovali, već je prvenstvo dato stanarima/zakupcima u stanovima u državnoj svojini da kupe stan u kome su živeli. Iako je stanar/zakupac imao prednost u odnosu na prethodnog vlasnika, Komitet nije smatrao da je ovo neopravdano; Komitet je smatrao da interes lica koja su koristila svojinu godinama takođe zaslužuje zaštitu.107 Možda bi bilo drugačije da su neki od bivših vlasnika bili tretirani drugačije nego ostali.108
Zaključak
Restitucija i kompenzacija su samo deo pristupa otklanjanju ozbiljnih krivdi.109 U mnogim slučajevima restitucija nije obavezna ili je nepraktična, a predstavlja i novu pretnju ljudskim pravima. Kompenzacija manje razara pojedinca sada u posedu, ali jednoobrazno predstavlja bitan ekonomski izazov datoj državi, naročito kada je njena privreda u tranziciji ka tržišnom sistemu. Uprkos tome, jedna ili druga od ovih mera mora se preduzeti zarad ispunjenja obaveze prema ljudskim pravima, a tamo gde nisu preduzete još uvek mogu biti nužne zarad ispunjenja duboko ukorenjenih očekivanja. Međunarodno precedentno pravo koje nastaje daleko je od toga da reši sve teškoće do kojih je dovelo lišavanje i oduzimanje svojine; čak se i od restitucije, potencijalno najdelotvornijeg sredstva, ne može očekivati da patnju, nanetu inicijalnim oduzimanjem, otkloni u godinama koje su posle toga usledile. No i pored toga sada je mnogo jasniji pristup neophodan za bavljenje problemima do kojih je to oduzimanje dovelo. Najznačajniji nedostatak nije u merama restitucije i kompenzacije kao takvima, nego u konstantnom neuspehu nacionalnih pravnih sistema da obezbede poštovanje prava koja proklamuju.
Prevela: Aleksandra Čavoški
Jeremy McBride
COMPENSATION AND RESTITUTION FOR PROPERTY INTERFERENCES IN POST-COMMUNIST EUROPE
Summary
This paper looks at the contribution which international standards are able to make to the resolution of these property disputes. It first considers the actual applicability of a guarantee of property rights to these disputes and the extent to which this might give rise to an obligation of restitution or compensation. Secondly it examines the human rights constraints on effecting any restitution where there is no obligation for this to be done but a political choice requiring it has been made. These include the need to respect the interests of persons currently in possession of the property subject to a restitution claim, as well as the requirements of the right to a fair hearing and the prohibition on discrimination. All of these can have a potentially significant impact on both the content of restitution measures and the procedure for their implementation. Overall international human rights norms have so far only required limited changes in the approach adopted towards restitution. Nevertheless the elaboration of their requirements has led to a somewhat clearer framework for handling these matters in the future.
Key words: restitution, denationalisation, compensation, private property, property interest, discrimination, human rights, post communism.
interesujeme kada ce ovaj zakon biti usvojen i kada ce poceti da se primenjuje. Mom dedi je oduzeta imovina 1947.god. sudskim resenjem iste godine mimo njegove volje. oduzete imovina se vodi kao eksporpijacija, pa vas stoga pitam da li ce nam biti vraceno zemljiste na kom i dan danas nije nista izgradjeno, tj. to je prazan prostor