Kompenzacija i restitucija za zadiranja u svojinu u postkomunističkoj Evropi
Jeremy McBride
profesor Međunarodnih ljudskih prava Univerzitet u Birmingenu
Rezime: Ovaj rad bavi se doprinosom koji međunarodni standardi mogu da proizvedu u rešavanju svojinskih sporova. On najpre razmatra stvarnu primenjivost jemstva svojinskih prava na ove sporove i u kojoj meri ono može stvoriti obavezu restauracije ili kompenzacije. Zatim istražuje ograničenja ljudskih prava koja pogađaju svaku restituciju gde god da nema obaveze da se ona izvrši, nego je učinjen politički izbor koji nju zahteva. Ovo uključuje potrebu uvažavanja interesa lica koje zahteva restituciju, kao i elemente prava na pravično saslušanje i zabranu diskriminacije. Sve to može potencijalno da ima značajan uticaj kako na sadržinu mera restitucije tako i na postupak za njihovu primenu. Sveukupne međunarodne norme o ljudskim pravima su do sada zahtevale samo ograničene promene u pristupu restituciji koji je prihvaćen. Uprkos tome, razrada tih elemenata dovela je do nešto jasnijeg okvira za bavljenje tim problemima u budućnosti.
Ključne reči: restitucija, denacionalizacija, kompenzacija, privatna svojina, svojinski interes, diskriminacija, ljudska prava, postkomunizam.
Uvod
Uspostavljanje komunističke vladavine u Centralnoj i Istočnoj Evropi bilo je praćeno raširenim uzimanjem privatne svojine i njenim stavljanjem pod državno vlasništvo ili kontrolu.1 Posle propasti ili politički ponovnog rađanja ovih režima,2 javila su se očekivanja da se ova svojina vrati bilo onima kojima je oduzeta, bilo njihovim potomcima. Snaga osećanja u ovoj stvari teško da je bila iznenađujuća, pošto je oduzimanje često bilo deo političkog progona vlasnika imovine, a u mnogim slučajevima dovodilo je do njihove smrti ili egzila. Čak i bez osećanja nepravde koje je ovo oduzimanje proizvelo, takva oduzimanja nisu uvek imala pravnu osnovu, a svakako nisu uključivala isplatu kompenzacije. Štaviše, želja za restitucijom ili bar odgovarajućom kompenzacijom bila je neizbežni pratilac snažne privlačnosti koju su vrednosti ljudskih prava imale za mnoge koji su se suprotstavljali komunizmu; naposletku briga za zaštitu svojinskih interesa bila je od samog početka stvar u razradi takvih vrednosti.3 Međutim, iako su mere restitucije bile prihvaćene u mnogim zemljama Centralne i Istočne Evrope, one nisu bile opšteprihvaćene. Unutrašnji i međunarodni izazovi koji su im bili upućeni umnožavali su se, ali samo sa ograničenim uspehom.
Briga za restituciju u ovom regionu nije, međutim, bila ograničena samo na otklanjanje “krivdi” počinjenih pre nekoliko decenija. Ona se takođe javila kao posledica skorijeg lišavanja svojine do koga je došlo tokom različitih sukoba unutar i između različitih republika koje su nekad činile Jugoslaviju. Takva lišavanja svojine, bilo kao deo namerne politike “etničkog čišćenja” ili kao neizbežan nuzproizvod stalno promenljive linije fronta i neposredne potrebe beskućnika za domom, nisu proizvela samo mnoge ljudske patnje, nego i razumljive zahteve za povraćaj te svojine kao deo miroljubivog rešenja. I mada je ovo potonje u načelu bilo prihvaćeno, njegovo ostvarenje u praksi nije se uvek dostizalo, pa se lišavanje svojine zaista produžavalo i posle takvih rešenja.4 Stoga se pristupalo pozivanju na međunarodna ljudska prava kao mogućem izvoru pomoći.
Ovaj rad bavi se doprinosom koji međunarodni standardi mogu da proizvedu u rešavanju ovih svojinskih sporova. On najpre razmatra stvarnu primenjivost jemstva svojinskih prava na ove sporove i u kojoj meri ono može stvoriti obavezu restitucije5 ili kompenzacije. Zatim istražuje ograničenja ljudskih prava koja pogađaju svaku restituciju gde god da nema obaveze da se ona izvrši, nego je posledica političkog izbora. Ovo uključuje potrebu uvažavanja interesa lica koje zahteva restituciju, kao i elemente prava na pravično saslušanje i zabranu diskriminacije. Sve to može potencijalno da ima značajan uticaj kako na sadržinu mera restitucije tako i na postupak za njihovu primenu. Sveukupne međunarodne norme o ljudskim pravima su do sada zahtevale samo ograničene promene u prihvaćenom pristupu restituciji. Uprkos tome, razrada tih elemenata dovela je do nešto jasnijeg okvira za bavljenje tim problemima u budućnosti.
Obim zaštite svojinskih interesa
Iako neka jemstva ustanovljena međunarodnim pravom neposredno nastoje da zaštite svojinske interese (a druga mogu to da učine posredno), ona ne sadrže nužno određenu obavezu da se izvrši restitucija tamo gde je oduzimanje izvršeno povredom njihovih zahteva. U mnogim slučajevima plaćanje kompenzacije je sve što će se zahtevati, ali to može biti od suštinskog značaja. Pre nego što se pokrene pitanje koji bi se pravni lek mogao zahtevati za određenu svojinu u sporu, valja, međutim, rešiti jedno prethodno pitanje. To je temeljno pitanje obima u kojem su ova međunarodna jemstva primenljiva na svojinu pod dejstvom zbivanja u Centralnoj i Istočnoj Evropi. Delom to je jednostavno stvar ispitivanja različitih zadiranja u svojinske interese u svetlosti različitih jemstava i precedentnog prava u kojima su ta jemstva primenjivana. U mnogim slučajevima stav je prilično ispravan, ako već nije od neke veće pomoći. On je, međutim, manje određen u pogledu nekih aspekata oduzimanja imovine do kojeg je došlo tokom i posle sukoba u različitim delovima bivše Jugoslavije. Povrh toga tu je i dodatni problem određenja u vremenu, koji je od priličnog značaja: da li su se događaji dogodili pre nego što su jemstva postala pravno obavezujuća i da li bi se stoga na njih moglo pozivati?
Primenljiva jemstva
Bilo je izvesnog opiranja država da prihvate obezbeđivanje izričite zaštite svojinskih interesa u ugovorima o ljudskim pravima uprkos njihovoj očiglednoj spremnosti da priznaju svojinu kao pravo u Univerzalnoj deklaraciji o ljudskim pravima,6 iz koje su ovi ugovori izvedeni. Stoga svojina izvorno nije bila uključena u katalog prava i sloboda Evropske konvencije o ljudskim pravima, pa je kasnije dodata njenim Prvim protokolom.7 Štaviše, nijedan od dva instrumenta koji je trebalo da ostvare Univerzalnu deklaraciju preobraćanjem ljudskih prava koja ona proklamuje u pravne obaveze – Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima i Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima – ne sadrže nikakvo upućivanje na zaštitu svojine. Izvorno ispuštanje iz Evropskog instrumenta odražava strepnju – koja kasnije nije potvrđena – da bi zaštita svojinskih interesa osujetila ekonomske i socijalne programe, dok je karakter filozofske vododelnice između Istoka i Zapada u eri hladnog rata značio da nikada ne može biti sporazuma da se imaju takva jemstva kada su globalni instrumenti bili prihvatani, a uključenje još jednog jemstva nije bilo prioritet za amandmanske protokole. Jemstvo svojine u članu 1 Prvog protokola uz Evropsku konvenciju8 daleko je od apsolutnog, dopuštajući eksproprijaciju i druga oduzimanja svojine, kao i različite kontrole njenog korišćenja ako se pokaže da je to u javnom interesu, a zakon koji to dopušta prihvatljiv, određen i bez mogućnosti za samovolju, a oduzimanju sledi odgovarajuća kompenzacija.9 U slučaju oduzimanja svojine uobičajena je takođe obaveza da se isplati kompenzacija. “Oduzimanje” bi pokrivalo svaki formalni prenos imovine kao što su nacionalizacija privrednog preduzeća i obavezan otkup svojine, ali i sve drugo što postiže isto dejstvo, bilo da je učinjeno zakonito10 ili bez ikakvog pravnog osnova.11 Izgleda da je potreba javnog interesa nešto što se relativno lako može uspostaviti, a da ne izgleda da država treba da demonstrira više od potencijalnog za tu svrhu; činjenica da druge države biraju druga sredstva neće biti fatalna. Štaviše, ideje o javnom interesu se menjaju; nacionalizacija industrije jednom je viđena kao veoma poželjna, dok je privatizacija sada više u modi, tako da se mnogo toga od oduzimanja svojine u Centralnoj i Istočnoj Evropi ne bi moglo, ako bi bilo podložno proveravanju, smatrati inherentno osporivim.12 Slično saosećajno stanovište moglo bi se imati o ekstenzivnom oduzimanju stanova i njihovoj podeli na manje jedinice da bi se izašlo u susret potrebama za stanovanjem.13 Međutim, te mere bi mogle imati više problema prilikom zadovoljavanja zahteva razvijenih u strasburškom precedentnom pravu da oduzimanje ne treba da bude arbitrarno14 i da se kompenzacija po pravilu mora platiti.
Za dve druge materije koje član 1 Prvog protokola teži da reguliše – nametanje kontrole korišćenja svojine i radije manje određeno zadiranje u mirno korišćenje imovine15 – postoji tendencija da se čak lakše prihvataju. Razaranje do kojeg je došlo tokom i posle sukoba kakvi su bili u bivšoj Jugoslaviji svakako ima potencijal koji opravdava zadiranje kao stvar opšteg interesa. Ovo naročito važi kada okolnosti dovedu do velikih teškoća u udomljavanju stanovništva, kao i do problema u nalaženju kancelarija za javne službe. Kao i u slučaju oduzimanja svojine, glavna briga mora biti obezbeđenje pravne ravnoteže između kolektivnog i individualnog interesa, iako to uvek ne zahteva plaćanje kompenzacije. Međutim, nesumnjivo će biti razloga za zabrinutost kada se pretpostavljene mere nastave, a postane očigledno da okolnosti koje su do njih dovele više ne postoje ili se svojina koristi na potpuno drugačiji način od onoga zbog kojeg je podvrgnuta kontroli ili zaposednuta, a da to nije dovedeno do delotvorne eksproprijacije.