Denacionalizacija u Srbiji - de lege ferenda
Vladimir Todorovicadvokat, Beograd
Rezime: Već skoro deceniju i po u Srbiji se diskutuje o denacionalizaciji, pojavilo se i nekoliko neoficijelnih nacrta zakona o denacionalizaciji, pretresana su moguća rešenja budućeg zakona, a naročito: kompatibilnost denacionalizacije i privatizacije, status i bonitet obveznika, položaj i legitimitet korisnika, pravna osnova denacionalizacije, modaliteti povraćaja i obeštećenja, kredibilnost obveznica u našim uslovima, dinamika restitucije i obeštećenja, položaj i status trećih lica, uključujući problem tzv. stečenih prava, postupak povraćaja imovine i obeštećenja, nadležnost organa, kao i brojna druga materijalnopravna i proceduralna pitanja od značaja za donošenje i primenu budućeg zakona. Prema iskustvima drugih, neophodni faktori za sprovođenje denacionalizacije su: politička svest, ekonomska moć, socijalna podrška, pravna regulativa i adekvatna organizacija države. Kada se svi ovi činioci steknu odjednom, moći će da se smatra da je pitanje restitucije i obeštećenja skinuto s dnevnog reda, te da je sve dalje stvar proceduralne tehnike i profesionalne rutine. Očigledno je, s obzirom na vidljivo kašnjenje, da Srbija nema vremena da čeka kumulaciju tih faktora, već treba da manifestuje političku odlučnost da reši pitanje denacionalizacije i da odmah privremeno zabrani dalji promet nacionalizovanih nepokretnosti i istovremeno pristupi evidenciji nacionalizovane imovine i donese Zakon o restituciji i obeštećenju.
Ključne reči: privatizacija, denacionalizacije, restitucija, evidencija nacionalizovane imovine, stečena prava, modeli obeštećenja postupak povraćaja imovine i obeštećenja, Zakon o restituciji i obeštećenju
Države nastale na području bivše SFR Jugoslavije, osim Srbije i Federacije Bosne i Hercegovine, donele su svoje zakone o restituciji i obeštećenju,1 ali su sve, sa izuzetkom Slovenije, malo ili neznatno odmakle u tom procesu.
U Srbiji, u kojoj je atak na privatno vlasništvo bio najrigidniji, tek bi trebalo pravno regulisati pitanje povraćaja imovine i obeštećenja. Tekuća privatizacija često se “spotiče” o problem denacionalizacije i neraščišćenih vlasničkih odnosa, tako da se osećaju posledice odstupanja od legislative i prakse drugih zemalja u tranziciji, u kojima je denacionalizacija prethodila, ili se odvijala istovremeno sa privatizacijom.2
Već skoro deceniju i po u Srbiji se diskutuje o denacionalizaciji, pojavilo se i nekoliko neoficijelnih nacrta zakona o denacionalizaciji, pretresana su moguća rešenja budućeg zakona, a naročito: kompatibilnost denacionalizacije i privatizacije, status i bonitet obveznika, položaj i legitimitet korisnika, pravna osnova denacionalizacije, modaliteti povraćaja i obeštećenja, kredibilnost obveznica u našim uslovima, dinamika restitucije i obeštećenja, položaj i status trećih lica, uključujući problem tzv. stečenih prava, postupak povraćaja imovine i obeštećenja, nadležnost organa, kao i brojna druga materijalnopravna i proceduralna pitanja od značaja za donošenje i primenu budućeg zakona.
Iz tog složenog i delikatnog korpusa pitanja i dilema izdvajaju se neka pitanja koja su od krucijalnog značaja za buduću denacionalizaciju u Srbiji.
1. Treba li Srbiji denacionalizacija?3
Ovo pitanje je već unekoliko prevaziđeno, ali ga treba uzeti u obzir najmanje iz tri razloga – prvo, zato što država Srbija očigledno odugovlači sa rešavanjem pitanja denacionalizacije, što implicira njen negatoran stav o tom pitanju, drugo, zato što su potencijalni korisnici denacionalizacije relativno mala skupina koja u ukupnom stanovništvu Srbije učestvuje sa najviše 10 procenata, tako da prevalentna većina stanovništva Srbije nije zainteresovana za vraćanje imovine i obeštećenje bivših vlasnika, i treće – zato što ima ukazivanja da bi vraćanje po raznim osnovama oduzete imovine, koja se grubo procenjuje na 40-50 milijardi USD, dovela srpsku privredu u stanje tranzicione nemoći i ekonomskog kolapsa.
Uz to, činjenica je da se oduzimanje privatne imovine sprovodilo posle iscrpljujućeg četvorogodišnjeg rata, u zemlji uglavnom seljačkoj, da je nacionalizacija pogodila samo bogatije, koji su bili izrazita manjina u odnosu na većinu, koja je bukvalno bila gola, gladna i bez krova nad glavom. Činjenica je i da je nacionalizacija, sa aspekta konstituisanja i održanja nove socijalističke vlasti, bila logična mera, jer je bila u funkciji akumulacije državnog sektora u privredi i jačanja te i takve države. Najzad, tačno je i da je znatan deo oduzetih nepokretnosti besplatno podeljen seljacima i drugim siromašnijim građanima, koji su završetak rata dočekali u bedi i nemaštini.
Imajući sve to u vidu, možda je posleratno oduzimanje privatne imovine, pored političke motivacije da se “ukine kapitalizam” i ustoliči socijalizam, izvrši “eksproprijacija eksproprijatora” i sprovede odmazda nad političkim neistomišljenicima, u onom vremenu moglo da se pravda i širim javnim i “opštenarodnim” interesima, pa bi takvo čak moglo i da ostane da je država pružila vlasnicima odgovarajuće obeštećenje, makar i odložno ili u dužem vremenskom periodu, odnosno da je izvršila svoje obaveze prema bivšim vlasnicima ili im pružila kakvu drugu satisfakciju. Ovako, puko, neskrivljeno i nasilno oduzimanje imovine predstavlja očigledno kršenje osnovnih ljudskih prava i svojinske slobode i spada u domen onih poteza koji trajno ostaju tamna mrlja u biografiji vlasti i ujedno kvalifikuju socijalizam, onakav kakav je bio posle Drugog svetskog rata, kao sistem koji svojim građanima ne pruža dovoljne garancije za zaštitu njihove imovine i osnovnih ljudskih prava.
Način na koji je vršena nacionalizacija i njeno sprovođenje redom, neselektivno, nametnuto i nasilno, protiv volje vlasnika, bez isplate naknade ili bilo kakve druge materijalne satisfakcije, pokreću pitanje granica do kojih država može prisvajati privatnu imovinu, koje instrumente može da koristi, kakvu pravnu zaštitu i sigurnost pruža svojim građanima, a posebno – pitanje odgovornosti države za akte i radnje koje je u tom kontekstu preduzela. Dalje, za imovinu koju je samovlasno prisvojila, država je, u nekim slučajevima, zakonom sama propisala isplatu naknade vlasnicima nacionalizovanih dobara, nekima čak podelila i obveznice, ali svoju obavezu nikada nije ispunila pošto im u tom momentu nije dala odgovarajuću naknadu niti ih je docnije obeštetila. Time je akt oduzimanja vlasništva ostao jednostran, nelegitiman i nepravičan te je kao takav sa aspekta univerzalnih ljudskih prava pravno neodrživ, bez obzira na saglasnost sa ondašnjim unutrašnjim pravnim poretkom, motivaciju zakonodavca i razloge kojima je opravdavana rekvizicija privatne imovine.4
Nesumnjivo, brojni razlozi pravne, ekonomske, političke, socijalne, etičke i međunarodne prirode5 govore u prilog denacionalizaciji, tako da se pitanje vraćanja imovine ne može zaobići, što potvrđuje i praksa drugih zemalja koje sprovode privatizaciju i koje su došle do spoznaje da proces privatizacije neodložno pokreće i pitanje denacionalizacije.6 To je globalno, a na unutrašnjem planu sistemsko pitanje bez kojeg i privatizacija ostaje nedostatna i nedorečena i zato Srbija mora sprovesti denacionalizaciju.
2. Da li jedan ili više zakona o povraćaju imovine?
Diskusija o denacionalizaciji je od samog početka otvorila mnoga inicijalna pitanja formalnopravnog karektera: da li donositi savezni ili republički zakon, postoji li ustavni osnov za donošenje zakona, da li denacionalizaciju treba urediti u jednom ili u više zakona, itd. Na prvo pitanje odgovor je već dalo vreme i razvoj, bolje reći kriza, državne zajednice Srbije i Crne Gore, kao i donošenje crnogorskog zakona o denacio- nalizaciji. Na drugo pitanje potvrdan odgovor daje postojeći, i ovakav kakav je, Ustav Srbije.7 Treće pitanje je u sferi opredeljenja, normativnog ukusa, ali i ekonomičnosti i celishodnosti.
Kopaonička škola prirodnog prava ponudila je 1995. godine integralni tekst jedinstvenog zakona o denacionalizaciji, koji se odnosio kako na nepokretne, tako i na pokretne stvari i imovinska prava. Nekoliko godina kasnije u okviru asocijacije bivših vlasnika – Lige za zaštitu privatne svojine, sačinjena je takođe jedna verzija zakonskog rešenja denacionalizacije, koja je podrazumevala donošenje više zasebnih zakona: jednim bi se vraćalo zemljište, drugim poslovne prostorije, trećim stanovi itd. Međutim, docnije je i sama Liga odustala od ovog “seta zakona” i založila se za donošenje jednog i celovitog zakona o restituciji i obeštećenju.8
Čini se racionalnijim rešenje da se pitanje vraćanja imovine bivšim vlasnicima uredi jednim zakonom, koji bi sadržao osnovna pravila vraćanja imovine i obeštećenja bivših vlasnika, čija rešenja bi bila inkorporisana u sistem celokupnog materijalnog i procesnog zakonodavstva. Ovakva legislativna koncentracija obezbeđuje veću pravnu koherentnost materije koja se uređuje, pojednostavljuje primenu zakona i olakšava snalaženje u toj materiji. Uz taj zakon trebalo bi doneti jedan broj podzakonskih propisa sprovedbenog karaktera.9 U većini zemalja je primenjen taj pristup, ali ima i drugačijih iskustava, kao na primer u Češkoj, koja je, pored osnovnog zakona o obeštećenju, donela i poseban zakon o restituciji imovine crkvama i verskim zajednicama. Dakle, donošenje posebnih zakona o vraćanju pojedinih kategorija oduzetih dobara, prema predmetu vraćanja, bilo bi neracionalno i neekonomično. Međutim, nije isključena mogućnost da se za pojedine subjekte restitucije, kao što su na primer crkve, zbog njihove specifičnosti, donesu posebni propisi o povraćaju imovine i obeštećenju.
U Ministarstvu pravde Srbije se 2001. godine došlo do stanovišta da bi, pored opšteg zakona o restituciji, vraćanje nekih kategorija oduzetih dobara moglo, brže i jednostavnije, moglo da bude uređeno posebnim zakonom, gde se, pre svega, misli na imovinu crkava i verskih zajednica.10
Crkve i verske zajednice teško su bile pogođene merama podržavljenja posle 1945. godine, posebno agrarnom reformom i nacionalizacijom. U ondašnjoj Jugoslaviji podržavljeno je blizu tri hiljade crkvenih i manastirskih poseda velike površine, tako da su ovi posedi bili na trećem mestu po veličini udela u obrazovanju zemljišnog fonda agrarne reforme i kolonizacije.
Na osnovu Zakona o nacionalizaciji najamnih zgrada i građevinskog zemljišta iz 1958. godine, takođe je izvršeno oduzimanje i crkvene imovine – brojnih stambenih i poslovnih zgrada, stanova i građevinskog zemljišta i ta imovina crkvama i verskim zajednicama nije vraćena do danas.
Mogu se istaći razlozi u prilog toga da se posebnim zakonom uredi pitanje vraćanja imovine crkvama i verskim zajednicama:
1) Imovina crkava i verskih zajednica se najpre i najlakše može vratiti, zato što se tu radi o nekretninama (manastirska imanja i drugi zemljišni i šumski posedi, kao i poslovne zgrade i prostorije) koje su danas mahom u državnom, odnosno u tzv.društvenom vlasništvu i koje je lakše evidentirati i vratiti u istom obliku nego nacionalizovanu imovinu fizičkih lica koja je u proteklom periodu često menjala vlasnike.
2) Povraćaj crkvene imovine neće predstavljati težak finansijski teret za državu jer će se tu prevashodno vršiti povraćaj in natura, tako da ce biti ređi slučajevi novčanog obeštećenja, a i u tom slučaju crkve i verske zajednice imaju tolerantniji odnos prema novčanim obveznicama kao obliku novčanog obeštećenja od pojedinaca, koji se, najčešće, s nepoverenjem izražavaju prema tim vrednosnim papirima.
3) Neizvesno je kada ce biti uređena i kada ce započeti opšta denacionalizacija svih oduzetih dobara, a i kad počne ona ce svojom voluminoznošću i složenošću usporiti proces restitucije i one imovine, kao što je crkvena, koja, po prirodi stvari, nije toliko sporna.
4) Restitucija imovine crkava i drugih verskih zajednica, zasnovana na ravnopravnosti ovih subjekata i jednakosti njihovih prava, poboljšaće njihov finansijski položaj i stvoriće bolje uslove za uspešnije vršenje njihovih duhovnih funkcija, a ujedno ce biti svojevrstan faktor po- mirenja tako što će pospešiti međucrkvenu i međureligijsku saradnju, a time i versku i nacionalnu toleranciju u Srbiji ali i u balkanskom okruženju, što bi posle svih dešavanja u poslednjih deset godina na ovim prostorima bio dobar i ohrabrujući pomak. To potvrđuje široka podrška ko- ju je Nacrt ovoga zakona dobio od svih crkava i drugih verskih zajednica koje deluju na teritoriji Srbije.
5) Poseban zakon za restituciju imovine crkava i verskih zajednica ima svoje opravdanje i u tome što će on najbolje izraziti specifično-sti kod restitucije ove imovine i što se , po potrebi, lakše i brže može menjati i prilagođavati u toku primene.
U svakom slučaju, zakonodavac tek treba da zauzme stav o ovom pitanju.11
3. Da li fizička lica treba da budu obveznici denacionalizacije?
Nema spora, ni u uporednom pravu, a ni u ovdašnjim nacrtima, da je obveznik sadašnji vlasnik, odnosno korisnik stvari koja je predmet restitucije, što, u našim uslovima, upućuje na državu kao većinskog vlasnika, kao i na druga pravna lica koja su u međuvremenu stekla nacionalizovanu imovinu.
Dali je zakon o denacionalizaciji na dnevnom redu u skupstini i ako jeste kada.Koja komisija radi procenu zemlje i kako se odreduje vrcanje oduzete zemlje ako je nesto na njoj postavljeno to jest izgradeno.Hvala unapred za vas odgovor.
Posedujem zgradu od koje je oduzeto prizemlje u kojem se nalazi lokal 195 m2. Zemlja je u nasem vlasnistvu i stambeni deo na spratu. Preduzece UTP Kragujevac zeli da se uknjizi na osnovu izgradjenog objekta.
Kada ce zakon o povracaju imovine biti donesen i da li je moguce u slucaju uknjizavanja UTP-a da se imovina vrati?
ok