Denacionalizacija u Srbiji – hronologija obećanja
Obaveza denacionalizacije
Odgovor na pitanje da li je denacionalizacija obavezna, tj. da li država ima obavezu da propiše i uredi denacionalizaciju, jednostavno glasi da nije, tj. da ne postoji obaveza države koja je sprovela nacionalizaciju da zbog toga propiše i denacionalizaciju. I pored svih pokušaja interesnih grupa, naročito udruženja formiranih od bivših vlasnika nacionalizovane imovine, da prikažu kako država ima međunarodne ili neke druge obaveze da sprovede denacionalizaciju, danas je jasno da takva obaveza ne postoji. Na tom stanovištu stoji i Sud za ljudska prava u Strazburu,10 a u tom smislu se izjasnio i Savet Evrope u svojoj ekspertizi povodom Modela Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećivanju za oduzetu imovinu koji je izrađen krajem 2002. godine.11 Osim toga, nijedna država, niti međunarodna organizacija se i nije pojavila sa zahtevom upućenim našoj državi da sprovede denacionalizaciju. Naprotiv, postoji veći broj upozorenja da se Srbija ne upušta u denacionalizaciju ako nije u stanju da je valjano izvede. I uporednopravno, neke zemlje, kao npr. Poljska, nisu sprovele denacionalizaciju, niti im je to neko zamerio. Zbog toga se poslednjih godina kod nas sve više napušta argumentacija o pravnoj obaveznosti denacionalizacije, a sve više govori o “moralnoj” obavezi države da obešteti ranije vlasnike, odnosno obavezi otklanjanja ili ublažavanja istorijskih “nepravdi”, tj. uspostavljanje pravde, odnosno pravičnosti.
Ako se denacionalizacija shvati kao moralna obaveza države ili obaveza ostvarivanja pravde i pravičnosti, onda ona zaslužuje da bude razmotrena upravo prema merilima moralnosti, odnosno pravde i pravičnosti. Prvo pitanje koje se u svetlu navedenih kategorija nameće jeste pitanje mogućnosti ispravljanja istorijskih nepravdi.
U slučaju kada je, kao u Srbiji, visina obaveze države enormno visoka, država može da ispuni takvu svoju obavezu na dva načina. Prvo, dodatnim opterećenjem svojih poreskih obveznika. Ako redovan budžet nije ni približno dovoljan za izmirenje ovakvih obaveza, država može da uvede dodatne poreske obaveze, odnosno poveća postojeće stope i tako obezbedi sredstva koja nedostaju. Osim toga, ona može i da redukuje budžetske troškove po pojedinim pozicijama, tj. da denacionalizaciju sprovede na teret pojedinih korisnika budžetskih sredstava (npr. na teret policije, obrazovanja, vojske i dr.). Ovo drugo je malo verovatno, jer su postojeći budžeti već krajnje restriktivni prema korisnicima budžetskih sredstava da su mogućnosti za dalja smanjenja izdataka samo simbolične. Osim toga, obaveze preuzete prema međunarodnim finansijskim organizacijama, pre svega prema MMF-u, ograničavaju visinu budžeta, odnosno mogući rast budžeta, čak i kada bi postojala politička saglasnost za povećanje poreskih obaveza. Konačno, za mnoge korisnike denacionalizacije koji su naši građani, odnosno naši rezidenti, iz ugla poreskih obaveza postaviće se i pitanje kakvog smisla za njih ima denacionalizacija, ako npr. moraju dodatno da izdvoje 10.000 € za popunu budžeta, a po osnovu denacionalizacije dobijaju možda baš 10.000 €. To pitanje se postavlja i kada dobijaju nešto više ili nešto manje. Problem kod države kao obveznika denacionalizacije je tome što ona za svoje građane nije “treće lice” i što ona svoja sredstva za finansiranje stiče od svojih građana, odnosno subjekata. Denacionalizacija se sprovodi bez dodatnih opterećenja ako je budžet dovoljno veliki da bez dodatnih izvora prihoda može da podnese teret denacionalizacije ili ako obveznik denacionalizacije nije država već se ona npr. sprovodi na teret imovine koja se privatizuje. Međutim, ako je ova obaveza enormno visoka i zahteva dodatno opterećenje poreskih obveznika, denacionalizacija će u mnogim konkretnim slučajevima izgubiti smisao jer: poreski obveznici ili obeštećuju sami sebe (pojavljuju se i kao korisnici i kao obveznici denacionalizacije, jer je teret prebačen na njih), ili se efekti denacionalizacije samo “sele” sa jedne grupe oštećenih na drugu (umesto bivših vlasnika kojima je oduzeta imovina, poreskim obveznicima se oduzima novac koji im po redovnom toku događaja ne bi bio oduzet, odnosno korisnicima budžetskih sredstava se redukuju prihodi). Denacionalizacija u slučaju enormno visoke obaveze države gubi svoju svrhu jer se stvara samo privid da su bivši vlasnici obeštećeni, a stvarno nisu, jer su posredstvom države platili sami sebi za oduzetu imovinu. Stvarno bivaju obeštećeni jedino stranci (ako im se uopšte priznaje pravo na denacionalizaciju), odnosno nerezidenti Republike Srbije.
Alternativa ovakvom rešenju jeste srazmerno smanjenje obaveze denacionalizacije, procentualnim umanjenjem obaveze države (proporcionalno ili progresivno). Mnoge zemlje u okruženju pribegle su ovom rešenju. Tako Hrvatska, Mađarska, ali čak i Nemačka predviđaju procentualno smanjenje obaveze države po osnovu denacionalizacije. Smanjenje u svim državama koje su procentualno smanjenje predvidele je progresivno. Ipak, u ovim državama je makar izvesno koja će se vrednost dobiti na ime naknade, u zavisnosti od vrednosti nacionalizovane imovine. Neke države, kao npr. Crna Gora, opredelile su se za prikriveno umanjenje, čiji rezultat može biti i krajnje simbolična naknada koja će pripasti ranijem vlasniku, pri čemu ona nije ni izvesna sve do momenta konačne raspodele raspoloživih sredstava.12 Na osnovu postojećih finansijskih mogućnosti Crne Gore, može se sa sigurnošću zaključiti da će obeštećenje biti simbolično, zasigurno manje od onoga koje je bilo predviđeno kao obeštećenje prilikom same nacionalizacije. Konkretno, ispravljanje “istorijske nepravde” može u slučaju Crne Gore da znači i isplatu naknade u vrednosti od 2% ili 3% od vrednosti oduzete imo- vine, umesto 10% koliko je priznavao omraženi “komunistički” režim.
U svetlu kriterijuma moralnosti, odnosno pravde i pravičnosti denacionalizacije, mora se postaviti pitanje da li je prebacivanje tereta denacionalizacije sa ranijih vlasnika na sadašnje poreske obveznike (u slučaju kada to nisu ista lica) moralno, odnosno pravedno i pravično? U tom smislu denacionalizacija može da se shvati i kao “preraspodela” tereta, tj. podela tereta koji su do sada podnosili samo raniji vlasnici nacionalizovane imovine, na sve građane. Međutim, ako je ovo cilj denacionalizacije, onda bi budući propis morao da od dodatnog opterećivanja izuzme ranije vlasnike, odnosno sadašnje korisnike denacionalizacije, kako se oni ne bi našli u situaciji da obeštećuju sami sebe, a da se to prikazuje kao ostvarenje pravde i pravičnosti, odnosno da iznađe merila i kriterijume da zaista po modelu neke socijalne pravde podeli teret između poreskih obveznika i korisnika denacionalizacije.
Druga teška pitanja denacionalizacije
Ne ulazeći u pitanja da li postoji i politička volja i spremnost građana da budu enormno dodatno opterećeni u narednom periodu od više decenija, kao ni u pitanja celishodnosti ovakve mere (npr. da li je bolje obeštetiti ranije vlasnike ili izdvojiti više sredstava za finansiranje zdravstva, policije, za mere ekonomske politike i sl.), zaslužuju pažnju još neka pitanja koja su po svojoj prirodi pravna pitanja, kojima se ovaj rad uglavnom bavi.
Pitanje “jednakosti” kod denacionalizacije
Princip jednakosti, odnosno jednakog tretiranja istovrsnih slučajeva otvara kod denacionalizacije nekoliko teških pitanja. Prvo, pitanje “izbora nepravde” koja se otklanja, odnosno umanjuje denacionalizacijom. Principi jednakosti sugeriše da sve nepravde moraju biti ispravljene, ako se već proklamuje princip pravde i pravičnosti, odnosno moralnih obaveza. Nema valjane argumentacije u okvirima principa pravde i pravičnosti koja bi opravdala izbor i denacionalizaciju samo u slučaju nekih povreda imovinskih prava (npr. izbor da se denacionalizacija sprovodi samo za oduzete nepokretnosti, ali ne i za oduzeta preduzeća), ili samo prema nekim kategorijama subjekata (npr. pravo na denacionalizaciju pripada domaćim državljanima, ali ne i strancima, ili npr. pravo na denacionalizaciju pripada samo verskim zajednicama, ali ne i drugim pravnim licima i sl.). Ovakva razlikovanja ne mogu biti opravdana moralom, pravdom ili pravednošću, već jedino voluntarizmom i arbitrernošću i eventualno pritiscima interesnih grupa, što je daleko od argumentacije za denacionalizaciju koja se zasniva na moralnim obavezama i principima pravde i pravičnosti. Onaj ko argumentaciju zasniva na ispravljanju nepravdi, ne može da brani stav da nepravdu proizvoljno ispravlja samo nekome i samo u odnosu na ponešto, pri čemu se kriterijum izbora zasniva na volji, odnosno pragmatizmu, ili je rezultat pritisaka interesnih grupa. Obrnuto, priznanje da je denacionalizacija samo mera preraspodele imovinskih dobara izdejstvovana zahvaljujući moći pojedinih društvenih grupa, obesmišljava i ideju i smisao denacionalizacije. Tako shvaćena, ona se pokazuje u istom svetlu kao i mera nacionalizacije, jer je i nacionalizacija bila rezultat interesa određene društvene grupe. Dakle, denacionalizacija mora poštovati princip jednakosti, a u suprotnom se po svojim karakteristikama proizvođenja nepravde ne razlikuje od nacionalizacije, a po svojim efektima ona bi za mnoge zaista i proizvela efekte istovetne efektima nacionalizacije.
Problem “upuštanja” u denacionalizaciju
Danas je izvesno da ne postoji obaveza države da sprovede denacionalizaciju, ali je isto tako izvesno i da ne postoji zabrana da to učini. Međutim, ono što jeste značajno kod denacionalizacije jeste pravno dejstvo samoobavezivanja države. Ako država propiše i uredi denacionalizaciju, ona je sebi stvorila obavezu, ne samo da denacionalizaciju zaista i sprovede, već i da je sprovede po principima koji sada važe za imovinska subjektivna prava, vodeći računa i o međunarodnim obavezama naše države koje postoje u sadašnjosti, a koje nisu postojale u vreme nacionalizacije. Ako se Srbija opredeli da preuzme obavezu uvođenja i uređenja denacionalizacije, ona to mora da učini u skladu sa sadašnjim obavezama, a ne nekadašnjim. To, između ostalog, znači i poštovanje obaveza preuzetih Evropskom konvencijom o ljudskim pravima. Detaljna analiza onoga šta to sve može da znači prevazilazi ciljeve ovog rada, zbog čega ova pitanja neće ni biti analizirana. Sažeto, može se reći da denacionalizacija koja bi bila propisana, da bi bila u skladu sa međunarodnim obavezama Srbije, mora biti uređena na principu jednakosti, o čemu je bilo reči, ali i na principu efikasnosti. Sa stanovišta Evropske konvencije o ljudskim pravima, neprihvatljivo bi bilo priznanje prava na denacionalizaciju koje bi bilo ostvareno u dugom vremenskom periodu, jer bi to predstavljalo povredu principa efikasnosti u realizaciji, odnosno zaštiti prava. Loše uređena, ali i sporo i neefikasno sprovedena denacionalizacija uzrokovala bi vođenje velikog broja sporova pred Sudom za ljudska prava u Strazburu, što nije poželjno ni za Srbiju, a ne bi bilo rado viđeno ni u Savetu Evrope.
Ideja koja se ovih dana vrti u ministarstvima i Vladi RS, čija je suština parcijalno uređenje denacionalizacije, po principu evidentiranja potencijalnih korisnika, da bi kasnije, kada se proceni visina obaveze Srbije, bio donet Zakon o denacionalizaciji, krije opasnost greške sa teškim posledicama po Srbiju. Samo upuštanje u propisivanje denacionalizacije znači stvaranje obaveze za Srbiju koju ona, za sada, kao pravnu obavezu nema. Međutim, od momenta otpočinjanja sa uređenjem, tj. od momenta donošenja prvog zakona o denacionalizaciji, Srbija neće moći da odustane od denacionalizacije, čak i ako bi procenila da ona ne može da podnese taj teret, odnosno da nije u stanju da brzo i efikasno ispuni svoje obaveze. U mnogim svojim odluka je do sada Sud za ljudska prava u Strazburu primenio kriterijum “osnovanih očekivanja” lica čija su prava bila povređena. U slučajevima kada je država dala povod za osnovano očekivanje priznanja ili zaštite nekog prava, to pravo je štićeno i pred sudom u Strazburu. Samo otpočinjanje uređenja denacionalizacije stvara takvo osnovano očekivanje jer država počinje da uređuje to pravo.
Iza ovakvog parcijalnog uređenja denacionalizacije kao da se krije nada da će mali broj korisnika podneti zahteve, te da će Srbija moći da primereno ispuni svoje obaveze. Očekivanja su podgrejana i konkretnim idejama o redukciji osnova oduzimanja, redukciji korisnika, redukciji imovine itd. Međutim, dugogodišnja očekivanja, podgrejane strasti i kampanja koja se vodila u prilog denacionalizacije pre upućuju na obrnuta očekivanja – da će veliki broj lica podneti zahteve, odnosno da će obaveza Srbije biti enormno visoka. Ako se to obistini, postavlja se pitanje kako će Srbija ispuniti svoje obaveze, jer odustajanje od denacionalizacije nije moguće. U tom slučaju, ona ima samo dve mogućnosti – da ispunjenje obaveze prolongira na duži vremenski period, koji bi morao da se meri decenijama, ili da prizna pravo na obeštećenje u simboličnom iznosu, npr. po modelu Crne Gore i tako obesmisli samu početnu ideju ispravljanja istorijskih nepravdi, odnosno moralnih obaveza, pravde i pravičnosti. Svakako, samo donošenje ovakvog parcijalnog zakona o denacionalizaciji može biti i u funkciji ostavljanja “političke bombe” nekoj novoj vlasti, ako aktuelna vlast proceni da gubi pozicije.
Bez zaključka
Na žalost, priča o denacionalizaciji u Srbiji odavno nije više motivisana iskrenim željama za ispravljanje istorijskih nepravdi. Na srpskoj pozornici, ona je odavno samo jedno od oruđa za rušenje, odnosno osvajanje vlasti, za trgovinu obećanjima, prodaju intelektualnih usluga, privlačna fraza u izbornim kampanjama. Praksa voluntarizma i despotizma svake nove vlasti je već dovoljno dugo tradicija Srbije. Svaka nova vlast želi da piše istoriju ispočetka, od svog dolaska. Svaka nova vlast je vlast “diskontinuiteta” u odnosu na prethodnu. Iz ugla denacionalizacije, denacionalizacija je odlična prilika za mnogo velikih grešaka, koje će neka buduća vlast moći da napada skrećući pažnju sa svojih postupaka.
Zlatko Stefanović
DENATIONALISATION IN SERBIA
– CHRONOLOGY OF PROMISES
Summary
Following the comments regarding terminology of the notion of denationalisation, the author presents a short background of property rights, as well as the history of attempts of denationalisation in Serbia. The issues of legal basis, adequacy, equality and equity of denationalisation and other issues are examined in detail in this paper. The author concludes that story on denationalisation for very long time now is not motivated by genuine desires to correct historical injustice. On the Serbian scene, denationalisation has for a long time been one of the tools for undoing of the previous government, namely gaining power, for trading with promises, selling of intellectual services and as an attractive phrase in election campaigns. The practice of arbitrary will and despotism of each new government is already a long tradition in Serbia. Every new government wants to write history from beginning, that is from its arrival. Each new government is a government of discontinuity in regard to the previous government. From the point of view of denationalisation, it is the perfect opportunity for many mistakes which may be exploited by a future government to draw attention away from its own actions.
Key words: restitution, denationalisation, property rights, attempt of denationalisation in Serbia, legal basis of denationalisation.
Termin denacionalizacija je pravi termin koi se tacno uklapa i odgovara pravnome institutu o denacionalizaciji,koi obuhvata sve termine prisilnog prisvajanja privatne svojine u bivsoj Sfrj.ovo mislim da je pravi taj termin koi je preuzeo i HR,SLO,MKD i ostale Europske drzave gde je vec izvrsena procedura restitucije privatne svojine u bilo kojoj formi,
Pozdrav Berat MKD
Jednom vecam napisap nesto o vezi termina denacionalizacije i mislim da je pravi termin koi se tacno uklapa i odgovara pravnome institutu o denacionalizaciji,koi obuhvata sve termine prisilnog prisvajanja privatne svojine u bivsoj Sfrj.ovo mislim da je pravi taj termin koi je preuzeo i HR,SLO,MKD i ostale Europske drzave gde je vec izvrsena procedura restitucije privatne svojine u bilo kojoj formi,
Pozdrav Berat MKD
Jednom vec sam napisao nesto o vezi termina denacionalizacije i mislim da je pravi termin koi se tacno uklapa i odgovara pravnome institutu o denacionalizaciji,koi obuhvata sve termine prisilnog prisvajanja privatne svojine u bivsoj Sfrj.ovo mislim da je pravi taj termin koi je preuzeo i HR,SLO,MKD i ostale Europske drzave gde je vec izvrsena procedura restitucije privatne svojine u bilo kojoj formi,
Pozdrav Berat MKD