Denacionalizacija u Srbiji – hronologija obećanja
Kratak istorijat povreda imovinskih prava u Srbiji
Po okončanju Drugog svetskog rata, u Srbiji, kao i u čitavoj tadašnjoj Jugoslaviji, donet je niz propisa i preduzet je veći broj mera čiji je glavni cilj bio razbijanje velikih imovinskih celina koje su pripadale jednom licu. Osim usitnjavanja imovine koje je bilo motivisano ideologijom, nova vlast se preko imovinskih prava obračunavala sa licima koja je smatrala neprijateljima ili potencijalnim neprijateljima. Mere i propisi koji su donošeni mogu se grupisati prema srodnosti osnova, odnosno cilja, i to kao:
1. konfiskacija;
2. nacionalizacija;
3. sekvestar;
4. odricanje pod pritiskom;
5. faktičko oduzimanje;
6. eksproprijacija;
7. zasnivanje prava stanovanja;
8. drugi načini oduzimanja.
Pod konfiskacijom se podrazumeva mera oduzimanja imovine bez naknade koja je izricana kao kazna, sporedna ili glavna, licima koja su učinila određena protivpravna dela, najčešće licima koja su oglašena krivim zbog saradnje sa neprijateljem, ali i u drugim slučajevima. Nacionalizacija (nacionalizacija u užem smislu reči) je bila mera oduzimanja imovine zbog posedovanja “viška” preko cenzusa koji je bio određen, uz pravo na određenu naknadu, koja je bila simbolična,6 a najčešće nikada nije ni bila isplaćena. Imovina je stavljana pod sekvestar u slučajevima kada njeni vlasnici nisu mogli da se staraju o njoj, uglavnom zbog toga što su otišli iz zemlje ili su nestali tako da im se nije znala sudbina. Reč je o svojevrsnom “čuvanju” dobara uz obavezu da se imovina preda vlasniku, ako i kada se on pojavi. Sama dužina trajanja sekvestra nije značajna jer protek vremena ne utiče na pravo svojine. U praksi je imovina pod sekvestrom vremenom pripajana (spajana) sa društvenom svojinom, tako da je u nekom momentu promenjen vlasnik, tj. pretvorena je u društvenu svojinu.
Neposredno posle Drugog svetskog rata, zabeležen je i značajan broj slučajeva odricanja vlasnika od imovine koja mu pripada u korist države (najčešće opštine), ali i zaključenje ugovora kojima se imovina poklanja državi ili joj se ustupa za simboličnu naknadu. U velikom broju slučajeva razlog preduzimanja ovakvih pravnih poslova bio je pritisak izvršen na volju vlasnika da se on odrekne ili pokloni državi dobra koja mu pripadaju, jer nije postojao valjan osnov za oduzimanje. U jednom, ipak malom, broju slučajeva imovina je jednostavno oduzimana silom, lišavanjem vlasnika državine na stvarima koje mu pripadaju i faktičkim pripajanjem, a kasnije i odgovarajućom promenom vlasnika “legalizacijom” zatečenog stanja. U slučajevima postojanja javnog interesa za oduzimanje sprovođen je postupak eksproprijacije, čiji je rezultat bio gubitak prava svojine ranijeg vlasnika i zasnivanje državne ili društvene svojine na određenim dobrima, uz plaćanje naknade koja nije bila simbolična, već mnogo viša nego u slučaju nacionalizacije, ali je često bila nerealno niska u odnosu na tržišnu vrednost eksproprisanog dobra.
Zbog nedostatka stambenog prostora, naročito u periodu neposredno posle Drugog svetskog rata, državni organi su donosili rešenja o “useljavanju” lica u tuđi stan, zasnivajući pravo stanovanja u korist tih lica (neku vrstu stvarnog tereta), isključujući pravo vlasnika da svoj stan upotrebljava, ostavljajući mu golu svojinu. U ovim slučajevima vlasnik nije gubio pravo svojine, ali je trajno izgubio pravo upotrebe. I danas postoji više hiljada slučajeva u kojima se ovo pravo održalo, tj. nije ugašeno, na neki način, i pored proteka velikog broja godina. Naša istorija beleži i druge načine oduzimanja koji se mogu kvalifikovati kao “granični”, tj. načine kod kojih se postavlja pitanja da li je reč o povredi nečijeg imovinskog prava ili je mera bila upravljena ka zaštiti određenih vrednosti, ali je imala i imovinskopravne efekte, koji su delom opravdani, odnosno delom neopravdani. Određen broj stručnjaka je sklon da i oduzimanja imovine koja su vršena po osnovu Zakona o ispitivanju porekla imovine, pa čak i neka druga “oduzimanja”, odnosno proglašenja promene vlasnika, kao što je npr. bila promena vlasnika usled proglašenja zemljišta za gradsko građevinsko zemljište, proglašenje da su određena dobra lokalne samouprave i javnih preduzeća i ustanova svojina Republike Srbije, proglase za svojevrsnu nacionalizaciju.
Osim osnova po kojima je vršeno oduzimanje, pažnju privlače i subjekti kojima je imovina oduzimana. Pre svega reč je o fizičkim licima. U najvećem broju slučajeva mere nacionalizacije, i to nacionalizacije u najširem smislu reči, pogađale su neko fizičko lice. Prilikom primene mera nacionalizacije državljanstvo lica nije predstavljalo prepreku za nacionalizaciju. U nekim slučajevima je strano državljanstvo čak i bio razlog ili “razlog više” da se sprovede konkretna mera nacionalizacije (takođe u širem smislu). Nacionalizacija se sprovodila i prema pravnim licima. Pod udar mera nacionalizacije jednako su došla različita pravna lica, kao što su npr. privatna preduzeća, zadužbine, fondovi, crkva, odnosno verske organizacije, udruženja građana i dr.
Nacionalizovane su u najvećem broju slučajeva nepokretnosti, ali i pokretne stvari veće vrednosti, kulturna dobra, hartije od vrednosti, pa čak i gotov novac i pokretne stvari male vrednosti (naročito u slučaju konfiskacije).
Istorijat pokušaja denacionalizacije
Sprovođenje denacionalizacija isticano je kao politički zahtev, ali i kao obećanje “ako se dođe na vlast” od strane skoro svih političkih stranaka bivše opozicije (opozicije pre kraja 2000.). U toku 1998. godine urađen je jedan od modela mogućeg zakona o denacionalizaciji pod okriljem CUPS-a. Osnovna ideja ovog modela bila je spajanje denacionalizacije sa privatizacijom, i to tako što bi obveznici denacionalizacije bila lica u čijoj su se imovini nalazila nacionalizovana dobra, ako su ta dobra stekla bez naknade, pošto vraćanjem ne trpe štetu jer ništa nisu dala prilikom sticanja. Osnovni model denacionalizacije bila je restitucija, odnosno uspostavljanje prava svojine na imovini koja je oduzeta, a u slučajevima kada to nije moguće (iz faktičkih ili pravnih razloga – npr. zbog sticanja prava trećeg lica), postojala je obaveza obeštećenja, odnosno isplate u novcu. Obveznik obeštećenja takođe je prvenstveno bilo lice u čijoj se imovini nalazilo nacionalizovano dobro, ako je ono bilo stečeno bez naknade. Samo u slučaju da ni jedan ni drugi način nije bio moguć, obaveza obeštećenja, odnosno isplate u novcu, teretila je državu. Ovaj model se zasnivao na principu da dužnost vraćanja ili obeštećenja mora, pre svega, da tereti lice kome je bez naknade predata nacionalizovana imovina, a samo ako ono ne može da ispuni obavezu, obaveza je prelazila na državu kao odgovornu za sprovođenje nacionalizacije. U to vreme, model je bio realno primenljiv, jer se nacionalizovana imovina najvećim delom nalazila u imovini društvenih preduzeća ili jedinica lokalne samouprave. U to vreme je zbog toga imalo smisla nazivati denacionalizaciju reprivatizacijom, jer je ideja denacionalizacije i bila zasnovana na ideji ponovne privatizacije nacionalizovanih dobara.
Realizaciju ovakvog koncepta denacionalizacije je praktično onemogućio novi Zakon o privatizaciji jer je privatizacija dobara u društvenoj ili državnoj svojini prema ovom zakonu vršena bez obzira na poreklo imovine koja se privatizuje.7 Iz iznosa koji je dobijan prodajom, jedan deo (5%)8 se po Zakonu izdvajao za obeštećenje bivših vlasnika. Procenat je bio relativno simboličan i nezavisan od toga kolika je bila vrednost dela privatizovane imovine koji je stečen nacionalizacijom. Ako je npr. i 100% imovine koja se privatizuje stečeno nacionalizacijom, izdvojeni deo za obeštećenje nije iznosio 100%, već isto 5%, i to posle određenih izdvajanja koja imaju prioritet. Osim privatizacijom, svojinska struktura kapitala izmenjena je i na druge načine (npr. statusnim promenama, stečajem i dr.). Privatizacija više nije spojiva sa denacionalizacijom, jer je ona uveliko odmakla i proizvela značajna pravna dejstva prema imovini koja bi potencijalno mogla biti denacionalizovana, kako u naturalnom, tako i novčanom obliku. Svakako, spajanje mera denacionalizacije i privatizacije nije podrazumevalo “redosled” na kome se, naročito u nekim krugovima, insistira (teza: prvo denacionalizacija pa tek onda privatizacija), jer tako nešto nije moguće. Denacionalizacija nije isto što i donošenje zakona o denacionalizaciji. Većini zemalja je trebalo desetak i više godina da sprovedu denacionalizaciju, a privatizacija u Srbiji nije mogla da bude odložena za desetak ili više godina jer bi za to vreme propala skoro sva preduzeća.
Uočavajući ili ne uočavajući da je propuštena dobra mogućnost spajanja privatizacije i denacionalizacije, krajem 2002. i početkom 2003. urađen je nov model zakona o denacionalizaciji, naslovljen kao Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećivanju za oduzetu imovinu. Model je urađen, takođe od strane CUPS-a, a po narudžbini Ministarstva finansija RS. Karakteristike ovog modela zakona bile su da je obveznik denacionalizacije u skoro svim slučajevima bila država, bilo da je reč o restituciji ili obeštećenju. Zbog svojinskih promena koje su se u međuvremenu dogodile, očekivalo se da bi eventualna primena ovog modela vodila u praksi malom broju slučajeva restitucije, a masovnoj primeni normi o obeštećenju, tj. isplati bivših vlasnika. Međutim, već je tada bilo jasno da će obaveza obeštećenja biti enormno velika, te da sredstva kojima Republika Srbija raspolaže za te svrhe (5% dobijenih iz privatizacije) nisu ni približno dovoljna. Očekivalo se da će zakon morati da propiše srazmerno smanjenje prava na isplatu u novcu, u zavisnosti od ukupne visine obaveze i raspoloživih sredstava u nekom narednom periodu. Prava visina moguće obaveze isplate nije ni približno bila poznata, niti su postojali parametri na osnovu kojih bi ona mogla da bude preciznije procenjena. U to vreme grube procene visine ove obaveze kretale su se u rasponu od 20.000.000.000 € do 200.000.000.000 €. Nemogućnost tačne procene visine obaveze, kao ni eventualnog procenta umanjenja uslovili su da ovaj model zakona nije ni uredio obeštećenje, već samo restituciju, ostavljajući uređenje obeštećenja za neki drugi zakon. Ovaj model je dostavljen Savetu Evrope, koji je dao svoje mišljenje o njemu, koje je uglavnom pozitivno, ali, stiče se utisak, bez razumevanja pravih efekata koje bi taj zakon proizveo u praksi. Ekspertiza Saveta Evrope urađena je samo iz ugla saglasnosti rešenja ovog modela sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i drugim međunarodnim izvorima normi o ljudskim pravima, bez procene ekonomskih, svojinskopravnih i drugih efekata koje bi ovaj zakon proizveo u praksi. Tekst zakona je razmatran krajem 2003. godine i na Vladi RS, ali nije ušao u proceduru usvajanja upravo zbog neizvesnih efekata koje bi proizveo svojom primenom.
Promenom sastava Vlade RS, ovaj model je početkom 2004. godine izgubio bilo kakav značaj, a nova Vlada se odlučila da posao otpočne iz početka, formirajući novu komisiju9 sa novim zadatkom da izradi novi nacrt zakona o denacionalizaciji u prilično kratkom roku, što komisija nije uspela da uradi. Po svom sastavu, komisija nije bila ekspertska, jer je nisu činili stručnjaci koji poznaju problem denacionalizacije, već “politička” – sastavljena od lica sa relativno visokom funkcijom u različitim ministarstvima. Neki od članova su se tada prvi put i upoznali sa pojmom i problemima denacionalizacije. Međutim, iako politička, ova komisija nije imala i ovlašćenja da kreira politiku denacionalizacije. Ni članovi komisije, ni komisija u celosti, nisu imali ovlašćenje da donose političke odluke, odnosno da se odrede prema pitanjima denacionalizacije, kao što su pitanja: koje slučajeve oduzimanja imovine, odnosno povrede prava svojine zakon rešava, ko su obveznici, ko su korisnici denacionalizacije, na koju imovinu se odnosi zakon, da li su korisnici i stranci, da li se vrši procentualno umanjenje naknade i sl. Bez ovlašćenja da donosi političke odluke, ova komisija je u pisanoj formi zatražila od Vlade RS odgovore na navedena pitanja, koja su prvenstveno politička, ali na njih nije dobila zvaničan odgovor. Efekat obraćanja Vladi RS bio je samo u tome što su članovi Vlade stekli predstavu da denacionalizacija znači enormno veliki trošak za državu, koji još niko nije procenio, te da zakon o denacionalizaciji ne spada u grupu jednostavnih, rutinskih zakona koje samo treba sesti i napisati. Zbog toga su službe ministarstava dobile zadatak da, makar približno, procene troškove sprovođenja denacionalizacije. Prema grubim procenama koje su izvršile službe, pre svega Ministarstva finansija, krajem 2004. godine procenjeno je da bi denacionalizacija koštala Srbiju najmanje 60.000. 000.000 €. Službe su se dosetile da ovaj iznos može biti i mnogo manji ako se smanji broj osnova za denacionalizaciju, broj korisnika, isključe stranci, izuzme od denacionalizacije određena imovina, ako se propišu kratki rokovi za podnošenje zahteva, ako se odbace nekompletni zahtevi i sl.
Rezultat ovih procena otvorio je načelno pitanje da li Srbija ima sredstava da izmiri svoje obaveze po osnovu eventualne denacionalizacije. Ako bi obaveza isplate zaista iznosila 60.000.000.000 € i teretila državu Srbiju kao obveznika denacionalizacije, postavlja se pitanje mogućnosti izmirenja ove obaveze, a prema mogućnostima plaćanja iz repu- bličkog budžeta. Ako je budžet RS za 2004. godinu iznosio nešto više od 4.000.000.000 €, a za 2005. godinu nešto više od 5.000.000.000 €, kada bi Srbija celokupan budžet usmerila za ispunjenje obaveza po osnovu denacionalizacije (što svakako nije moguće) bilo bi joj potrebno više od 10 godina. Ako bi 10% budžeta odvojila za denacionalizaciju, što je takođe enormno visok teret, to bi značilo period od više od 100 godina za izmirenje obaveza. U uslovima kada postojeći dug Srbije iznosi oko 11.000. 000.000 €, i kada on predstavlja veliki teret, odnosno maksimum zaduženosti Srbije, svaka nova milijarda duga može da znači prezaduženost i nemogućnost izmirivanja obaveza.
Pod teretom pritiska izazvanog političkim obećanjima, s jedne strane, kao i pritiska težinom obaveza, s druge strane, krajem 2004. godine lansirane su dve “ideje” za rešenje problema denacionalizacije. Jedna je ideja o “delimičnoj” denacionalizaciji, a druga ideja o “faznoj” denacionalizaciji. Suština prve ideje sažeto glasi: izvršiti restituciju svuda gde je to moguće, odmah, a za ostale ćemo da vidimo kasnije, kako i u kom periodu mogu biti obeštećeni. Prema drugoj ideji, denacionalizacija bi se sprovela u dve faze. U prvoj fazi bi svi potencijalni “korisnici”, tj. bivši vlasnici, odnosno njihovi naslednici, podneli zahteve za denacionalizaciju, opredeljujući imovinu čije vraćanje traže. Zahtevi bi se podnosili u određenom roku, koji bi bio prekluzivan, a po isteku roka, kada bude izvesno za koju se imovinu traži vraćanje, a to znači i vrednost te imovine, bio bi donet zakon o denacionalizaciji, koji bi uredio pravo na denacionalizaciju, odnosno ko bi imao pravo na restituciju, a ko na obeštećenje, kao i visinu naknade koja bi se plaćala u slučaju obeštećenja. U vreme pisanja ovog rada iz Vlade RS se najavljuje prihvatanje ove druge ideje i stavljanje u proceduru zakona koji bi uredio prvu fazu denacionalizacije i otpočinjanje roka za podnošenje zahteva za denacionalizaciju.
Pravna zasnovanost denacionalizacije
Kod uređenja denacionalizacije postavljaju se dva osnovna pitanja. Prvo je pitanje obaveze države da propiše pravo na denacionalizaciju, a drugo pitanje šta denacionalizacija proizvodi kao svoj efekat. Osim ovih osnovnih, u slučaju opredeljenja da se propiše pravo na denacionalizaciju sledi set pitanja koja nisu nimalo jednostavna ni kao politički izbor, niti za pravnotehničko uređenje. Reč je o pitanjima kao što su: koje sve slučajeve povrede prava svojine bi trebalo obuhvatiti denacionalizacijom, odnosno da li se može vršiti restrikcija i voluntaristički izabrati samo neke, a ostale ne; zatim pitanje koga bi sve trebalo smatrati oštećenim, da li i fizička i pravna lica, ili samo neka od njih, da li i domaće i strane državljane, ili samo neke od njih; sledi i pitanje izbora imovine, tj. opredeljenje da li će se rešavati slučajevi oduzimanja i pokretnih, i nepokretnih stvari, i zemljišta, i objekata, i kulturnih dobara, i hartija od vrednosti, i dragocenosti i novca, itd. Zakonodavac prilikom denacionalizacije mora da se opredeli i da li štiti stečena prava i koja, odnosno da li će neki subjekti morati da trpe denacionalizaciju tako što će morati da predaju određena dobra korisnicima denacionalizacije. Postoje i mnoga druga, ne manje komplikovana pitanja, koja u ovom radu jednostavno nema smisla samo pobrojati, jer mu obim ne dozvoljava ozbiljno bavljenje odgovorima na njih. Međutim, ono što je bitno za odgovore na sva ova pitanja jeste da zakonodavac ne može da pragmatički i voluntaristički, arbitrerno propiše bilo kakva rešenja jer Srbija ima međunarodne obaveze, ima pravni sistem i ima obavezu da obezbedi vladavinu prava, koja u sebe uključuje i pravdu i pravičnost.
Termin denacionalizacija je pravi termin koi se tacno uklapa i odgovara pravnome institutu o denacionalizaciji,koi obuhvata sve termine prisilnog prisvajanja privatne svojine u bivsoj Sfrj.ovo mislim da je pravi taj termin koi je preuzeo i HR,SLO,MKD i ostale Europske drzave gde je vec izvrsena procedura restitucije privatne svojine u bilo kojoj formi,
Pozdrav Berat MKD
Jednom vecam napisap nesto o vezi termina denacionalizacije i mislim da je pravi termin koi se tacno uklapa i odgovara pravnome institutu o denacionalizaciji,koi obuhvata sve termine prisilnog prisvajanja privatne svojine u bivsoj Sfrj.ovo mislim da je pravi taj termin koi je preuzeo i HR,SLO,MKD i ostale Europske drzave gde je vec izvrsena procedura restitucije privatne svojine u bilo kojoj formi,
Pozdrav Berat MKD
Jednom vec sam napisao nesto o vezi termina denacionalizacije i mislim da je pravi termin koi se tacno uklapa i odgovara pravnome institutu o denacionalizaciji,koi obuhvata sve termine prisilnog prisvajanja privatne svojine u bivsoj Sfrj.ovo mislim da je pravi taj termin koi je preuzeo i HR,SLO,MKD i ostale Europske drzave gde je vec izvrsena procedura restitucije privatne svojine u bilo kojoj formi,
Pozdrav Berat MKD