Politička rehabilitacija – korak ka obeštećenju žrtava političke represije
U slučajevima političke rehabilitacije upravo se možemo pozvati na ovakav, novi osnov odgovornosti države, koji se temelji na nepoštovanju međunarodnopravnih standarda ljudskih prava i ustavnih garantija prava čoveka i građanina. Za razliku od tradicionalno razvijenih oblika odgovornosti države za rad organa uprave i sudova, novi vid odgovornosti proteže se i na akte zakonodavca. Tada se, osim konstatacije o kršenju ljudskog prava pojedinca, država uzgredno obavezuje i na naknadu pričinjene štete.7 Očigledno je da je pravni osnov odgovornosti države za štetu nesporan. Time se, međutim, ne otklanja dilema da li će naknada ovlašćenim licima biti data po građanskopravnom osnovu ili u režimu javnih obeštećenja.
Iako je nesporno pravo politički rehabilitovanih lica da im se vrati nepravedno oduzeta imovina i da ostvare izvesnu satisfakciju za pretrpljene patnje, odmah se suočavamo sa daljim teškoćama. Najpre, pravo na vraćanje imovine ili odštetu trebalo bi garantovati ne samo onome ko je politički rehabilitovan, nego i širem krugu njemu bliskih lica (članova njegove porodice ili naslednika) i drugim licima, koja ne moraju biti žrtve političke represije, kojima je imovina oduzeta bez pravične ili tržišne naknade.
Drugo, zbog siromaštva države očigledno je da potpuna šteta, čak i kada bi bila zakonom priznata, ne bi mogla da bude nedoknađena. Zakonodavac će, prema tome, morati da se opredeli između dva rešenja: da se prizna opravdani zahtev žrtava za punom naknadom štete, koji će u praksi biti neostvariv, i garantovanja suženog prava na naknadu, koja po pravilu neće odgovarati visini pretrpljene štete. Zbog toga država mora pribeći limitiranju zahteva za naknadu, a čak i kada naknadu određ uju sudovi, ovakav pristup podseća na režim javnih obeštećenja.8 Primeri iz uporednih zakonodavstava pokazuju da se kod obeštećenja prioritet daje kompenzaciji (novčanom obeštećenju) u odnosu na naturalnu restituciju. Prioritet uspostavljanja restitutio in integrum i naturalne restitucije u odnosu na novčanu naknadu proklamovan je jedino u mađarskom zakonodavstvu (ali nije dosledno sproveden).9 Međutim, čak i kada država garantuje izvesnu (ograničenu) naknadu žrtvama političke represije, može se dogoditi da ni ovakvu naknadu nije moguće efikasno isplatiti. Primera radi, Ukazom Prezidijuma Vrhovnog Sovjeta SSSR-a “O dopunskim merama za sprovođenje izvršenja u odnosima prema žrtvama represije u periodu tridesetih do četrdesetih godina” od 16. januara 1989. godine bila je izvršena politička rehabilitacija žrtava političke represije u vreme Staljinovih “čistki”. Vladi i organima jedinica lokalne samouprave predloženo je da razmotre način ostvarivanja penzionih, stambenih i drugih prava politički rehabilitovanih lica, ali država nije preuzela obavezu naknade izgubljene zarade.
Rehabilitovanim građanima garantovano je pravo na naknadu u iznosu od prosečne dvomesečne zarade radnika ili službenika, a obavezu isplate naknade imala je organizacija u kojoj je pre hapšenja radilo sada rehabilitovano lice. Međutim ni tako određena naknada u praksi nije isplaćivana.10 Na sličan način, Rezolucijom Vrhovnog Sovjeta SSSR-a iz 1991.
godine “O priznanju nezakonitih i prestupnih akata protiv naroda, podvrgnutih nasilnom preseljenju i osiguranju njihovih prava”, država je politički rehabilitovala pripadnike naroda i etničkih manjina (većinom tursko-tatarskog porekla ranije naseljenih na području Kavkaza), koji su tridesetih godina bili prinudno raseljeni sa tog područja i izloženi represiji.
Država je pri tome priznala i svoju materijalnu odgovornost, ali na praktičnom planu ostvarenje ovih prava nije odmaklo, jer je objavljen moratorij na neodređeno vreme, dok se ne steknu socijalni i ekonomski uslovi za isplatu štete. Primera radi, u oblasti Kabardino – Balkarija sve je manji broj podnetih zahteva za političku rehabilitaciju (koja uključuje i pravo na naknadu), tako da je za prvih šest meseci 2002. godine u 80 slučajeva politički rehabilitovano 101 lice u odnosu na 415 ljudi rehabilitovanih prethodne godine. Međutim, za isplatu naknade nedostaje novac, pa je zakon prestao da se primenjuje 2002. godine.11 Ni Zakon o rehabilitaciji žrtava političke represije donet 1991. godine, kao ni kasnije doneti zakoni tokom 1993. godine, u tom pogledu nisu promenili praksu. Inače, žrtvama političkog režima bili su proglašeni oni koji su stradali u političkim “čistkama” u Sovjetskom Savezu od 1917.
godine. Licima koja su bila podvrgnuta nezakonitom lišenju slobode isplać ivala se naknada iz budžeta u iznosu od 180 rubalja za svaki mesec lišenja slobode (ali najviše do 25 hiljada rubalja u pojedinačnom slučaju). Obeštećenje je osim toga obuhvatilo vraćanje nezakonito oduzete imovine, odnosno novčanu odštetu ako se imovina više nije mogla vratiti, garantovanje prava po osnovu radnog odnosa, pravo na penziju, rešenje stambenih potreba i drugo, sa pozivom na primenu odredaba Građanskog zakonika kojima je regulisano pravo na naknadu štete.12 Izneti primeri pokazuju da je u praksi teško obezbediti čak i naknadu ograničenu po vrsti i visini. Ne samo da je gotovo nemoguće ostvariti naturalnu restituciju oduzete imovine, nego je teško obezbediti i novčanu naknadu limitiranu po visini. Recimo, i u Mađarskoj, gde je Aktom XXII iz 1991. godine priznato pravo na naknadu štete licima prema kojima je vlast srpovela nedozvoljenu konfiskaciju i nacionalizaciju posle 8. juna 1949, Aktom XXXII iz 1992. godine (sec. 1, 4. i 5.) određ eno je da država snosi obavezu parcijalnog obeštećenja (limitirano po visini) koje bi bilo isplaćeno u jednokratnom novčanom iznosu ili u vidu vaučera. No, čak i kada bi država bila ekonomski kadra da na pravi način i u punoj meri obešteti žrtve političke represije, postavlja se pitanje da li time ne bi prouzrokovala nove nepravde, na štetu onih koji su u međuvremenu savesno stekli prava na nekadašnjoj državnoj imovini koja bi sada trebalo da bude vraćena ranijim vlasnicima.
Lica ovlašćena na obeštećenje i problem zaštite prava savesnih sticaoca imovine koja podleže vraćanju Očigledno je da je najvažniji razlog kašnjenja našeg zakonodavca sa donošenjem Zakona o rehabilitaciji žrtava političke represije i pratećih zakona o denacionalizaciji i dekonfiskaciji vezan za teškoće u postizanju političkog i socijalnog kompromisa.13 Jer ovim zakonima se bitno zadire u interese građana: jedni očekuju vraćanje onog što je nekada bilo njihovo ili njihovih porodica, dok drugi strepe od gubitka imovine.
Stoga se rad na donošenju ovih zakona, a naročito tzv. reparacionih, prati uz potpuno polarizovanje gledišta javnog mnjenja. Zbog toga ne čudi da je odmah po donošenju zakona o restituciji u Mađarskoj, Sloveniji, Slovačkoj i Češkoj dolazilo do preispitivanja njihove ustavnosti. Odlukama ustavnih sudova najčešće je konstatovano narušavanje ustavnog principa jednakosti građana. Osim toga, ustavni sudovi su se izjašnjavali i o ustavnim aspektima procesa privatizacije kojima se narušava pravo na naknadu lica legitimisanih po osnovu prethodno sprovedene političke rehabilitacije. Primera radi, odlukom Ustavnog suda Češke, donetom u julu 1994. godine, neustavnom je proglašena odredba čl. 3 češkog (a takođe i slovačkog) Zakona br. 87 iz 1991. godine, u kojoj je propisan uslov da lice koje traži restituciju imovine mora imati prebivalište na teritoriji Čehoslovačke.14 Vraćanje oduzete imovine bitno otežava okolnost što država najčešće ne ukida i ne poništava dejstva ranijih pravnih propisa prilikom čije primene je dolazilo do kršenja ljudskih prava. To znači da konstatovanje prakse kršenja ljudskih prava i raskid sa tom praksom predstavljaju lakši posao za zakonodavca, dok zadiranje u kasnije uspostavljena prava vlasništva radi ispravljanja nepravdi iz totalitarnog režima predstavlja znatno teži zadatak, čije je adekvatno rešenje teško moguće.
Naime, tzv. reparacioni zakoni trebalo bi da važe ex nunc, a to nije moguće bez štete po savesne sticaoce prava na nekadašnjoj konfiskovanoj ili nacionalizovanoj imovini. Postavlja se generalno pitanje da li će zakonodavac sve konfiskacije do kojih je došlo po osnovu odluka sudova donetih u krivičnim postupcima sprovođenim u određenom periodu (što bi kod nas, uslovno, odgovaralo periodu od 1945. do 1947. godine) smatrati nezakonitim, ili će zahtevati da lica prethodno ostvare sudsku rehabilitaciju. Sličan problem se postavio i kod Zakona o političkoj rehabilitaciji: na koji način odrediti krug lica koja podležu rehabilitaciji po sili zakona u odnosu na druga lica koja se mogu osetiti žrtvama političkih represija u prethodnom periodu i kojima ne treba uskratiti mogućnost da sudskim putem budu rehabilitovana. Neke države su ovaj problem rešile tako što su precizno definisale krug lica za koje će smatrati da su bila žrtve političke represije (na primer Litvanski zakon iz 1992. godine), dok su druge (na primer Sovjetski Savez, Hrvatska, Slovenija, Mađarska), slično kao i naš model Zakona o političkoj rehabilitaciji, prihvatile vremensko određenje perioda u kome su najčešće kršena ljudska prava. Recimo, mađarska vlada se izričito izjasnila da su svi procesi nacionalizacije i konfiskacije imovine protivnika režima do 1950. godine bili sprovedeni u periodu u kome su kršena ljudska prava po politič kom kriterijumu.15 Pravo na obeštećenje se uobičajeno priznaje fizičkim, a po izuzetku i pravnim licima. Važan izuzetak koji potvrđuje pravilo učinjen je u zakonima Češke i Hrvatske, kojima je priznato pravo katoličkoj crkvi na naknadu celokupne oduzete imovine, čime je to pravno lice neopravdano favorizovano u odnosu na druga pravna lica. U našim uslovima isti problem će se pojaviti povodom zahteva Srpske pravoslavne crkve za vraćanjem oduzete imovine, a takođe i u pogledu vraćanja imovine nekadaš njih zadužbina, ustanova i kulturnih spomenika. U tom smislu može biti inspirativno slovenačko zakonodavstvo, u kome su doneta brojna podzakonska akta kojima je detaljno regulisano pravo zadužbina, ustanova i kulturnih spomenika na vraćanje nekadašnje imovine. Neka veoma prihvatljiva rešenja u ovom pogledu ponuđena su i u objavljenim rezultatima istraživanja Instituta za uporedno pravo, kojima je rukovodila dr Ivanka Spasić. Konstatovano je da bi imovinu oduzetu od zaduž bina trebalo vratiti u njihov posed u svakom slučaju, ali bi modus vraćanja bio različit u zavisnosti od toga gde se pomenuta imovina nalazi u momentu stupanja zakona na snagu: ako bi imovina bila u državnoj svojini, ona bi mogla da se vrati ranijim imaocima, dok bi u drugim slučajevima (kada vraćanje imovine nije moguće) bila utvrđena naknada za oduzetu imovinu.16 Ovlašćena lica mogu ostvarivati obeštećenje od države ili od pravnog lica koje je sadašnji korisnik imovine koja podleže vraćanju ili naknadi.