Jedan pogled na savremene ustavnopravne odnose Srbije i Crne Gore
Zaključna razmatranja
1. – Srbija i Crna Gora su, sva je prilika, za razliku od država članica Evropske unije, kojoj teže, već poduže u procesu dezintegracije i veliko je pitanje da li se taj proces uopšte može zaustaviti. Ali to nije ništa novo: u Evropi integracija, na Balkanu – dezintegracija! Zajedničku državu Srbije i Crne Gore na unutrašnjem planu nije, međutim, razorila Ustavna povelja, bez obzira na sve njene ustavnopravne apsurde, već višegodišnje nasleđeno stanje entropije u odnosima država članica, svesno tolerisan, pa i politički ohrabrivan, dugogodišnji nepodnošljivi jaz između nominalno-ustavnog i faktičkog stanja u njihovim odnosima, koji je konstantno potkopavao, a na kraju i dokrajčio temelje federacije.
Nemogućnosti postizanja pretkonstitucionalnog konsenzusa oko osnovnih vrednosti i političkih stremljenja našeg društva, na kojem bi se zasnovao i naš ustavni konsenzus, nespojivosti mentaliteta većine naših političkih aktera sa logikom funkcionisanja konstitucionalne demokratije i nespremnosti političkih elita da shvate koliko je za federalizam iznad svega presudno odricanje od dominacije, ali i isključenje ideje partikularizma i stvaranje atmosfere za otvorenu političku komunikaciju u kojoj “niko nema poslednju reč”,1 svakako su doprineli i činioci moći u međunarodnoj zajednici.
2. – U Ustavnoj povelji “ustavno” su blokirane institucije državne zajednice, a njihovo funkcionisanje prepušteno riziku postizanja političkih dogovora, od kojih zavisi da li će zajednica funkcionisati. Politički konsenzus u demokratskim društvima jeste spiritus movens ustavnih institucija i ima svoj smisao i svoju vrednost, ali ne kao ustavni princip, već samo kao poželjan metaustavni činilac, koji, artikulišući interese politič ke manjine i blagotvorno delujući na harmonično funkcionisanje ustavnih institucija, prethodi političkom odlučivanju većine. Umesto načela ustavnosti, podele vlasti i suštinske ravnopravnosti država članica, kao temeljnih demokratskih principa, u Ustavnoj povelji “na svakom koraku” dominiraju veto, paritet i rotacija, antipodi demokratskih principa i “neprijatelji” demokratskog odlučivanja! Državna zajednica je suviše udaljena od građana. Građani ne osećaju njeno postojanje, oni ne doživljavaju u dovoljnoj meri državnu zajednicu kao svoju.
Zajednica se svakodnevno iscrpljuje u dnevnopolitičkim prepucavanjima, usmerenim na traženje jedinog krivca za to što ona ne može da funkcioniše, bez jasne volje i političke vizije kako da počne da funkcioniš e. Ta zajednica sve više kopni kao sneg u proleće. Jaz između delovanja većine političkih aktera i želja građana za očuvanjem zajednice je nesumnjiv. Pred propilejima evropskih integracija, Srbija i Crna Gora moraće, uz pomoć svojih evropskih partnera, da se odluče za temeljnu ustavnu reformu državne zajednice u pravcu uspostave složene, ali ustavnopravno koliko-toliko normalne, demokratske i delotvorne državne zajednice, institucionalno sposobne da se “uhvati u koštac” sa izazovima savremenih integracionih trendova, ili će nastaviti da tavore u zajednici koja je osuđena na propast.
Iako je savezni ustav od 1992. godine, bez obzira na mnoge svoje slabosti, uspostavio znatno čvršće i kvalitetnije ustavno-sistemske osnove političkog zajedništva Srbije i Crne Gore, političko iskustvo sa funkcionisanjem dvočlane federacije, kao i karakter novouspostavljenih odnosa Srbije i Crne Gore, ne daju nam za pravo da se opredeljujemo za restauraciju ove državne veze. Bivša federacija sada pripada istoriji i ona će o njoj izreći svoj sud, a Srbija i Crna Gora su ponovo i po ko zna koji put zaokupljene rešavanjem ne samo ustavnog, već i svog državnog pitanja uopšte.
Ključni preduslov za otpočinjanje ustavne reforme, pod pretpostavkom postizanja političkog konsenzusa o njenoj neophodnosti, leži, međutim, na ekonomskom planu. Radi stvaranja uslova za jačanje temelja političko-pravne integracije, potrebno je postići minimum ekonomske integracije u državnoj zajednici, usklađivanjem ekonomskih sistema država članica i stvaranjem zajedničkog tržišta, koji bi rezultirali stvaranjem minimalnog kvantuma ekonomske moći, koji bi opet, sa svoje strane, uvećao političku moć zajednice i učinio je sposobnom da podupre proces jačanja sopstvenih institucija. Tek tada bi mogao otpočeti proces određenih izmena Ustavne povelje, ali sa oprezom da u tom postupku ključnu ulogu imaju skupštine država članica i da se ništa ne može učiniti mimo saglasnosti bilo koje od njih. Pod pretpostavkom da postoji politič ka volja, ustavna reforma imala bi za cilj “oslobađanje” zajedničkih organa od proceduralne kontrole organa država članica (posebno Saveta ministara i Suda) i stvaranje koliko-toliko funkcionalnije državne zajednice u okvirima Beogradskog sporazuma, ako je to u današnjoj konstelaciji odnosa Srbije i Crne Gore uopšte moguće.
3. – Ali i na kraju, čini nam se kao da smo ponovo na početku. Jer “ustav nije samo pravni poredak za pravnike, te da ga oni tumače prema starim i novim pravilima umeća – on deluje bitno i kao vodič za nepravnike: za građanina. ustav nije samo pravni tekst ili normativna zbirka pravila, već, takođe, izraz kulturnoga razvojnog stanja, sredstvo kulturnoga samoprikazivanja naroda, ogledalo njegove kulturne baštine i temelj njegovih nada”.2 Višegodišnje i višedecenijske naslage svesnog nipodaštavanja, korišć enja ustava jedino kao instrumenta vlasti i pozivanja na njega samo onda kada to može doneti političku korist, stvarane na našem političkom tlu, najpre u procepu između partijske države i njenih pratećih ustavnih specifikuma, na jednoj strani, i federalističkog vapaja za demokratskim konstitucionalizmom na drugoj, a zatim i u poslednjoj deceniji, negovane i produbljivane u agonijama između fasadnodemokratskog federalizma i zahteva za stvarnim federalnim konstitucionalizmom, rezultirale su visokim stepenom autoritarne političke kulture, na čijem tlu se, sasvim prirodno, ne mogu odjednom razvijati demokratske političke snage, koje bi u ovom nemirnom vremenu uzburkanih političkih i ustavnih smutnji “preko noći”postale svesne značaja najšireg ustavnog konsenzusa i demokratske političke kulture za ostvarivanje sistema demokratski ograničene vlade. Te naslage prošlosti su danas tolike da ne pružaju ni malo optimizma da ćemo, kao društvo, bez otvorene komunikacije, čak i između najvećih političkih protivnika, bez socijalnog učenja i usavršavanja i bez svesti o tome da nemamo demokratsku tradiciju, ali da imamo svetle demokratske trenutke, moći da sagledamo gde smo i zašto smo grešili i zašto nam je istorija puna tolikih ustavnih promašaja, ali i šta smo u prošlosti dobro činili, pa da, kao što je Srbija sa svojim ustavom od 1888. stala “rame uz rame” sa demokratski najrazvijenijim zemljama tadašnje Evrope, prevazilazeći decenijama smišljane ideološke obmane i istorijske resantimane težnjom ka istini, sa racionalnom predstavom o sopstvenoj veličini i realnom percepcijom sopstvenih vrednosti, ali i onih koje delimo sa ostalim zemljama Evrope i civilizovanog sveta, postignemo minimalni politički konsenzus, zarad što trajnijeg i kvalitetnijeg ustavnog postignuća, pa makar i u zoru trećeg milenijuma.
Ustavna dekadencija odnosa Srbije i Crne Gore u protekloj deceniji jeste paradigma evidentnih granica moći demokratsko-deficitarnih ustavnih rešenja, koja u prelomnim trenucima političke nestabilnosti, kada se politički život odvija mimo pravila ustavne vladavine, nisu u stanju da doprinesu konstitucionalizaciji vlasti i demokratskoj konsolidaciji političkih institucija i ustavnog sistema uopšte, već nestaju zajedno sa političkim snagama koje su ih i stvorile. Ali ovaj period pouzdano ukazuje ne samo da je načelo građanske suverenosti tek jedna, ali ne i dovoljna garancija demokratskog ustava i da je odgovornost političkih elita za postizanje ustavnog konsenzusa nesumnjiva, već da može predstavljati i putokaz o neophodnoj saglasnosti svih relevantnih političkih aktera bar u ovome – u spremnosti da građane uvere u neophodnost usvajanja savremenih, demokratskih i evropskih ustavnih rešenja, primerenih novoj koncepciji suverenosti u savremenim, izuzetno složenim međunarodnim odnosima, ali i u državotvornoj svesti da u finalnom procesu odlučivanja o najvažnijim političkim pitanjima u zemlji – pre svih o ustavnom pitanju – ipak ne mogu zaobići jedinog nespornog političkog suverena – građanina. Jer “ustav je zacelo… i zakon s povišenom snagom valjanosti… ali nije dovoljno samo formalno posmatranje: po svome predmetu i svojim funkcijama ustav je puno više.”3
Nenad Vuković
ONE VIEW ON CONTEMPORARY CONSTITUTIONALLEGAL RELATIONS OF SERBIA AND MONTENEGRO
Summary
The new State Union Serbia and Montenegro, established by the Belgrade Agreement and the Constitutional Charter is facing the same or similar problems that burdened the functioning of the former federal state. This Union is a completely specific establishment that cannot be explained in legal sense from the point of view of known and recognized theoretical models of federation and confederation in constructional and legal science. The multi-annual chaotic situation and deep gap between the formal-constitutional and factual situation in relationship between member states was inherited from the time of former FRY.
The Constitutional Charter just executed verification of the observed relations of political power in favour of member states without adequate institutional guarantees for a new division of power in favour of the Union. Today perspectives of political unity of Serbia and Montenegro are faded and uncertain. It seems undisputable that the reasons of the degradation and constitutional decadence in the relations of Serbia and Montenegro cannot be fully revealed by pure interpretation, but only legally and politically, thus in wider social and, at the end, cultural context. Multi-annual layers of authoritarian political culture today represent the key obstacle to achieving the elementary consensus on basic political values on which our constitutional consensus would be based. Only this kind of consensus as the ‘elixir of life’ of constitutional consensus, which cannot be seen here, may represent a pledge for more durable constitutional achievement.
Key words: State Union, federation, confederation, federal constitution, Constitutional Charter.
- 66 C. J. Friedrich, Trends of Federalism in Theory and Practice, New York, 1968, p. 8. [↩]
- 67 P. H berle, op. cit., str. 16. [↩]
- 68 Ibid., str. 223. [↩]