Vi ste ovde: Arhiva » Hereticus 2004-2 » Istraživanja »

Jedan pogled na savremene ustavnopravne odnose Srbije i Crne Gore

Stranice: 1 2 3 4 5 6 7

V

1. – Ustavnom poveljom je uspostavljen jedan sasvim specifičan model državne zajednice Srbije i Crne Gore, koji je, kako se to često isticalo za razne ustavne specifikume na našim prostorima, sa stanovišta teorijskih modela federacije i konfederacije u ustavnoj nauci, gotovo nemoguće objasniti i koji ustavna praksa ne poznaje. Na osnovu ustavnog ustrojstva zajednice, može se relativno lako uočiti da ona ni u kom slučaju nije federacija, ali je znatno teže izvesti zaključak kakva je to zajednica.
Zajednica je hibrid sa apsolutno preovlađujućim karakteristikama konfederacije (karakter i način ostvarivanja nadležnosti zajednič kih organa, ustrojstvo Skupštine SCG, način odlučivanja uopšte itd), pa i vrlo labave asocijacije nezavisnih država (posebno na ekonomskom planu), a u ustavno ustrojstvo zajednice su ugrađeni, pored ovih, i pojedini, doduše pretežno dekorativni, elementi federacije, koji stvaraju privid njene državnosti i koji u ovako specifičnoj zajednici više deluju kao elementi realne unije (posebno predsednik SCG i međunarodni subjektivitet zajednice) i najzad, sasvim specifična rešenja, koja se ne mogu uklopiti ni u jedan od postojećih teorijskih modela (npr. ustrojstvo Suda SCG i način njegovog odlučivanja, položaj Saveta ministara, odnos Ustavne povelje i ustava država članica). Iz analize Ustavne povelje stiče se neodoljivi utisak da su ustavopisci u pojedinim odredbama, posebno u onim o postojanju zajedničkih institucija, želeli da zajednicu obogate elementima državnosti, ali su odmah potom odredbama o ostvarivanju njihovih nadležnosti i načinu odlučivanja to demantovali, oduzimajući tim zajedničkim institucijama vlast, bez koje nema ni državnosti, ni države. Bilo je previše međusobno isključujućih političkih aspiracija, koje se nisu mogle prevazići kompromisom, već su sve tražile svoj ustavni izraz.
I zato je simbioza svih tih elemenata mogla biti samo ustavno neodrživi političko-pravni hibrid, sa neizvesnim šansama kako će sve to zajedno funkcionisati. I zato je taj hibrid u Ustavnoj povelji i definisan (!) kao “državna zajednica”, jer samo ona može, ali i ne mora biti država – zavisno od političkih obećanja građanima – jer je samo ona mogla biti ta eklektička formula koja će ustavno izraziti suštinsku političku nesaglasnost – ustavni sporazum kao pravni izraz za suštinski politički nesporazum! To su osnovne teškoće zajednice, sa kojima se suočavamo i kod pokušaja određivanja njene pravne prirode.

2. – Pravna priroda državne zajednice je ambivalentna. Na jednoj strani, deo naučne javnosti smatra “…da je neophodno da prođe nešto duže vreme i da se pored studije normativnog materijala uzme u obzir i stvarna društvena praksa” i zaključuje da je “… za sada… samo moguće konstatovati da je reč o državnoj zajednici sui generis, koja u svojoj strukturi ima vidne elemente dualizma dva pravno ravnopravna i stvarno po nizu svojih osobina različita državna entiteta, koje povezuje zajednič ki interes normativno izražen u Ustavnoj povelji”.1 Na drugoj strani su oni autori, koji zajednicu kvalifikuju, ili kao “najbližu realnoj uniji … “,2 ili kao “parafederalno – konfederalnu” tvorevinu, što se, u suštini, manje-više svodi na isto – da zajednica na spoljnom planu “deluje uglavnom kao parafederacija…., a na unutrašnjem pretežno kao konfederacija”.
3 Konfuziju kod određivanja pravne prirode zajednice u javnosti najviše unosi njen međunarodni subjektivitet i to ne samo zato što je, iako postoji, u stvari podeljen između zajednice i država članica i to tako da ostavlja dilemu da li je prema spolja predstavljena zajednica, ili su države članice predstavljene preko zajednice, ili su predstavljene i zajednica i države članice istovremeno (!),4 već pre svega zato što se potpuno pogrešnom zamenom teza, iz postojanja ili nepostojanja međunarodnog subjektiviteta zajednice, izvlači paušalan zaključak o tome da li je ona država. Čak i kada bi se postojanje međunarodnog subjektiviteta zajednice uzelo kao, doduše samo jedna, differentia specifica federacije kao države, u odnosu na konfederaciju koja to nije, mada ni to u pravnoj teoriji nije nesporno, opet ostaje dilema da li Državna zajednica Srbija i Crna Gora uopšte poseduje puni međunarodni subjektivitet, s obzirom na predviđeno predstavljanje država članica “na paritetnoj osnovi, putem rotacije”, što taj subjektivitet čini samo kvazifederalnim.
S obzirom na to da je predviđeno direktno uključivanje država članica u predstavljanje zajednice u međunarodnim organizacijama, kao i da se zastupljenost država članica u diplomatsko-konzularnim predstavniš tvima SCG određuje na osnovu saglasnosti država članica, budući da se u zajednici o proglašenju ratnog stanja odlučuje opet samo na osnovu saglasnosti država članica i najzad, pošto države članice imaju široku ugovornu sposobnost, jasno je da nijedan od tri klasična elementa spoljnog suvereniteta – ius belli, ius tractatum i ius legationis – nije isključivo vezan za zajednicu, već da su sva tri, manje-više, matematički možda pravilno, ali pravno neodrživo, podeljena između zajednice i država članica.
Deljivost međunarodnog subjektiviteta, ostavljajući po strani pitanje da li je on, kao i suverenitet uopšte deljiv, sa svoje strane otvara i pitanje da li su i države članice zajednice, pored toga što su ugovorno sposobne, u određenom obimu i subjekti međunarodnog prava, što je praktično nemoguće, a teorijski moguće samo u konfederaciji i to samo ako se, bar za ovu priliku, odbaci kao suviše kruto i dogmatsko stanovište dela pravne teorije po kojem je federacija subjekt međunarodnog prava,5 za razliku od konfederacije koja to nije i prihvati teorijsko stanoviš te po kojem i konfederacija može biti subjekt međunarodnog prava, što i praksa potvrđuje, a da u isti mah ne bude država. Postojanje međunarodnog subjektiviteta federacije samo je logična, spoljna konsekvenca njene državnosti na unutrašnjem planu, a ne ekskluzivni dokaz da je ona država, dok u konfederaciji njegovo postojanje podrazumeva da su se države članice samo ugovorno obavezale da u odnosima sa drugim državama, pa i međunarodnim organizacijama, nastupaju kao jedan subjekt i ništa više, jer, kako nas podseća Georg Jelinek, “kao ni čovek, tako se ni država ne može stvoriti ugovorom”.6 Ali ovde se u stvari vidi ne samo koliko je praktično nemoguće da efikasno funkcioniše jedna državna zajednica, koja je subjekt međunarodnog prava, dakle, nesumnjivo nosilac prava i obaveza u tom poretku, ali nije država, već se pokazuje da je u pokušaju određenja pravne prirode zajednice SCG neophodno odvojiti postojanje međunarodnog subjektiviteta zajednice od pitanja da li je ona država. A da li je jedna zajednica država, može se zaključ ivati samo sa stanovišta unutrašnjeg, javnog prava, pri čemu je ključno pitanje da li ona poseduje vlast u odnosu na građane, kao njene političke konstituente, pored one u odnosu na države članice u složenim državnim zajednicama – vlast koja joj daje rang pravne ličnosti i snabdeva pravnim subjektivitetom unutrašnjeg, javnopravnog karaktera, nezavisno od volje država članica kao njenih konstituenata. Da li Državna zajednica Srbija i Crna Gora poseduje takvu vlast na svojoj teritoriji? Zajednica Srbije i Crne Gore, koja ima svoju teritoriju i stanovništvo, ali čiji državljani, kao građani država članica, ponavljamo, nisu uopšte politič ki konstituenti zajednice kao takve, ne poseduje vlast nad sopstvenim stanovništvom na svojoj teritoriji! Pa onda zajednica Srbije i Crne Gore, čak i da poseduje prva dva elementa države, nije ni pravni subjekt, sa stanovišta unutrašnjeg, javnog prava, a time nije ni država. Ali ovde se istovremeno zajednica po svojoj prirodi približava konfederaciji, za koju Slobodan Jovanović kaže da “izgleda pravni subjekt, iako to nije (N. V.). Da on samo izgleda pravni subjekt, potvrđuje se time što u državnom savezu jedinstvo volje počiva… na saglasnosti njegovih članova. Kod pravne ličnosti… jedinstva volje može… biti i bez saglasnosti njegovih članova.”7 U tom pogledu, zajednica zaista deluje kao “savez država”, koji “nema pravnu ličnost na području državnog prava, ali je ima na područ ju međunarodnog prava”.8 Ipak, za zajednicu SCG se ne bi moglo decidno reći da je u potpunosti konfederacija. Ali kakva je to onda zajednica? Ostavljajući po strani činjenicu da Srbija i Crna Gora u momentu konstituisanja državne zajednice nisu bile nezavisne i međunarodno priznate države, gotovo svi elementi njenog ustrojstva – derivativni karakter nadležnosti, međudržavni karakter njenih organa, pravo veta država članica i jednoglasno odlučivanje i posebno pravo država članica na istupanje iz zajednice – upućuju na njenu ugovornu prirodu. Države članice su, sa stanovišta unutrašnjeg, ustavnog prava, gotovo u potpunosti nezavisne države, a samo prema spolja nastupaju kao jedan subjekt međunarodnog prava. Sve su ovo elementi ustavnog ustrojstva koji zajednicu približavaju konfederaciji.
Ali u zajednici postoje organi koji su, teorijski gledano, ipak strani konfederaciji, kao što su predsednik i Sud zajednice. Iako ovi elementi njenog ustavnog ustrojstva na prvi pogled mogu izgledati kao elementi federacije, videli smo da je suština njihove ustavne koncepcije izrazito konfederalna. Sa druge strane, međutim, postojanje predsednika državne zajednice, a posebno njegov ustavni položaj, koji isključivo zavisi od volje država članica, pre je, uslovno rečeno, elemenat realne unije, u kojoj zajednički vladalac (doduše po pravilu monarh), “jednovremeno vrši vladalačku vlast u dvema raznim državama”,9 a ne federacije, u kojoj je šef države samostalan organ zajednice i stvarni predstavnik volje federacije kao celine. U tom pogledu, zajednica SCG se možda približava realnoj uniji, kao ugovornoj formi, u kojoj “sastavni delovi istina zadržavaju internu individualnost, ali gube međunarodnopravnu subjektivnost”.10 Međutim, za zajednicu se ipak ne bi moglo reći da je ona u potpunosti realna unija, s obzirom na to da su u njeno ustavno uređenje ugrađeni i određeni, sasvim specifični elementi, koji se ne mogu uklopiti ni u jedan teorijski model. Rešenje o zajedničkom odluč ivanju Suda zajednice i jednog ili oba ustavna suda država članica u ustavnim sporovima, rešenje o međusobnom usklađivanju Ustavne povelje, zakona i nadležnosti zajednice i ustava, zakona i nadležnosti država članica, a posebno rešenje o usklađivanju zakona i nadležnosti država članica međusobno, ne samo da stvaraju nerešivu enigmu koji pravni poredak u krajnjoj liniji ima primat, već su nepoznata u praksi i toliko specifična da se ne mogu pravno objasniti sa stanovišta nijednog teorijskog modela.
Izgleda da je jedino izvesno da je u pitanju sasvim specifična, polihibridna, ustavnopravno nedovršena i nesuverena državna zajednica, ali ako bi se ona po svaku cenu nastojala, pa makar i uslovno, uklopiti u neki od postojećih teorijskih modela, iako nije u pitanju nijedan, Državna zajednica Srbija i Crna Gora je ipak možda najbliža realnoj uniji, ali opet samo pod uslovom da se realna unija shvati manje-više kao oblik konfederacije nezavisnih država, a ne kao “državni savez”, koji je, kao na primeru Austro-ugarske, “u stvari naročita savezna država”.11 3. – U državnoj zajednici Srbije i Crne Gore labavu političko-pravnu integrisanost prati potpuna ekonomska dezintegrisanost u odnosima država članica i to je verovatno najveća slabost ustavne povelje. Ali po tome se u stvari vidi ono što se ne vidi dovoljno na institucionalnom planu – koliko je ova zajednica u suštini labava asocijacija nezavisnih država. Za razliku od Ustava SRJ iz 1992. godine, koji je predviđao jedinstveno tržište i monetu, Ustavna povelja samo priznaje zatečeno stanje
dezintegrisanosti na ekonomskom planu, utvrđujući jedino među ciljevima zajednice i “uspostavljanje i obezbeđivanje neometanog funkcionisanja zajedničkog tržišta… (N. V.) kroz koordinaciju i harmonizaciju ekonomskih sistema država članica, u skladu sa principima i standardima Evropske unije” (čl. 3. alineja 6), a nepredviđajući ni njene izvorne prihode, zajednicu ostavlja u finansijskoj zavisnosti od država članica. Dakle, u Državnoj zajednici Srbija i Crna Gora još uvek ne postoji ono što Evropska unija, kojoj težimo, već odavno ima – jedinstveno tržište i zajednička moneta. A “jedinstveni novac u sebi otelotvoruje kraljevsku vlast kojom su obdarene federalne države”.12 Ovde se pokazuje koliko je eventualno poređenje Evropske unije i Državne zajednice Srbija i Crna Gora, ma koliko u prvi mah delovalo logično, s obzirom na to da je u oba slučaja reč o hibridnim i nesuverenim državnim zajednicama, u principu neprimereno.13 Jer za razliku od država članica Evropske unije, koje su prešle dug put ekonomske integracije da bi tek Mastrihtskim ugovorom od 1992. godine intenzivnije ušle u proces politič ke integracije u cilju stvaranja neke buduće evropske federacije, Srbija i Crna Gora su u okviru sve tri zajedničke države (prvoj unitarnoj i druge dve federativne) koegzistirale u političkoj i ekonomskoj integraciji da bi se danas našle u situaciji da postavljaju nove političko-pravne temelje nekog njihovog budućeg zajedništva ili definitivnog razlaza, u uslovima potpune ekonomske dezintegracije.

  1. 53 A. Fira - D. Bataveljić, Ustavno pravo državne zajednice Srbija i Crna Gora, Kragujevac, 2004, str. 99. [↩]
  2. 54 R. Marković, op. cit., str. 11. [↩]
  3. 55 Z. R. Tomić, op. cit., str. 149. Slično i S. Vučetić, “Srbija i Crna Gora – od federacije do konfederacije”, u zborniku Između autoritarizma i demokratije, knj. 1 – Institucionalni okvir, Beograd, 2002, str. 75. [↩]
  4. 56 Čl. 14. st. 1. Ustavne povelje predviđa da je SCG subjekt međunarodnog prava ali “u predstavništvima SCG u međunarodnim organizacijama, UN, OEBS, EU, Savetu Evrope države članice su predstavljene na paritetnoj osnovi putem rotacije (N. V.)” . čl. 34. st. 1. Ustavne povelje SCG. [↩]
  5. 57 Vid. M. Milovanović, Državno pravo i druge ustavnopravne studije (izbor, redakcija i pogovor R. Marković), Beograd, 1997, str.75; H. Kelzen, Problem suverenosti i teorija međunarodnog prava (prevod D. Basta), Beograd, 2003, str. 259-263. [↩]
  6. 58 Nav. prema: H. Kelzen, op. cit., str. 242. [↩]
  7. 59 S. Jovanović, op. cit., str. 158. [↩]
  8. 60 H. Kelzen, op. cit., str. 246. [↩]
  9. 61 S. Jovanović, op. cit., str. 160. [↩]
  10. 62 P. Popović, O federalizmu, Beograd, 1933, str. 13. [↩]
  11. 63 M. Vladisavljević, “Realna unija kao stvarna savezna država”, Arhiv za pravne i društvene nauke, 5-6/1939, str. 5. [↩]
  12. 64 D. Siđanski, op. cit., str. 320. [↩]
  13. 65 Za razliku od Srbije i Crne Gore, koje su bile delovi jedinstvene, suverene, federativne države, Evropska unija “se ne razvija u pravcu superdržavne federacije, već u pravcu postsuverene nedržavne nadnacionalne federacije”. S. Samardžić, Evropska unija kao model nadnacionalne zajednice, Beograd, 1998, str. 50. [↩]
Stranice: 1 2 3 4 5 6 7


Napišite komentar