Jedan pogled na savremene ustavnopravne odnose Srbije i Crne Gore
III
1. – Osnovna tačka razilaženja koja je otežavala početak pregovora o ustavnom preuređenju federacije, posle petooktobarske promene vlasti ogledala se u različitoj percepciji demokratskih dometa petog oktobra na odnose u federaciji od strane političkih aktera u Srbiji i Crnoj Gori. Iako je između političkih aktera nove vladajuće većine u Srbiji relativno lako bio postignut konsenzus o ustavnom preuređenju odnosa Srbije i Crne Gore u okviru federacije, vrlo brzo će se i unutar nove vladajuć e većine u Srbiji pojaviti pukotine političko strateškog razlaza oko odnosa prema preispitivanju prošlosti,1 koje su odlagale i otežavale početak rada na novom Ustavu Srbije, ali su se posredno odražavale i na nivou savezne države. Sa druge strane, opstajanje vladajuće većine u Crnoj Gori na poziciji da i dalje ne priznaje legitimitet organa savezne države odlagalo je početak procesa ustavnog preuređenja federacije.
Nisu se obistinila politička očekivanja da će se sa odlaskom starog režima promeniti i odnos vladajuće većine u Crnoj Gori, a savezna država, politički raspeta između demokratskih očekivanja i novonastale političke realnosti, nastavila je ustavnopravno vegetiranje u dubokoj institucionalnoj asimetriji, sa nominalno-ustavnim organima na marginama politič kog odlučivanja.
Početak pregovora o preuređenju federacije bio je još ozbiljnije doveden u pitanje kada je politička većina u Crnoj Gori istupila sa novim projektom odnosa Srbije i Crne Gore, koji bi bio konceptualizovan stvaranjem “saveza nezavisnih i međunarodno priznatih država”, što je po sebi podrazumevalo potpunu demontažu savezne države,2 sa argumentom da se dvočlana federacija pokazala neodrživom i neuspešnom, ali zaboravljajući da “… ne postoji međunarodni dokaz koji sugeriše da su dvočlane konfederacije delotvornije nego dvočlane federacije.”3 Politič ka većina u Srbiji zastupala je koncepciju očuvanja federacije, iznoseć i seriju ustavnih predloga o njenom uređenju, čiji je glavni “nedostatak” za vladajuću većinu u Crnoj Gori bio upravo u tome što su se gotovo svi kretali na liniji, ustavnopravno gledano, manje-više savremenog federalnog modela iz 1992. godine. Bilo je tu, doduše, i nekih novih i drugačijih predloga, za koje je malo ko imao sluha. Recidiv političkog shvatanja starog režima da je federacija samo ono što se dogovore republike, koji se osećao i u političkom pristupu novih lidera, sve više je vodio vanustavnom rešenju. U uslovima nepomirljivosti dvaju političkih koncepcija, bilo je jasno da je uz posredovanje Evropske unije jedini mogući kompromis – hibridno rešenje.4 To hibridno rešenje postignuto je potpisivanjem tzv. Beogradskog sporazuma, čime je po nekim mišljenjima savezna država prestala da postoji.5 Ali agonija savezne države u vanustavnom interegnumu nastavljena je još skoro godinu dana u procesu ustavnopravne realizacije političkog sporazuma, u kojem je svaka politička strana čitala samo ono što je odgovaralo njenim interesima i koji je zbog sopstvene lapidarnosti postao pravo poprište federalistič kih i konfederalističkih političkih aspiracija. Između unitarne države i konfederacije moguć je trajni kompromis u obliku federalne države i to istorija najbolje potvrđuje na primeru Ustava SAD, ali između federalne i konfederalne koncepcije jedini kompromis moglo je biti ustavnopravno neodrživo, politički polivalentno i neobjašnjivo hibridno rešenje u vidu Ustavne povelje državne zajednice, kakvu svet nije poznavao.
2. – Da li je jedan od osnovnih zadataka konstitutivnog akta svake političke zajednice da uvek i svuda po svaku cenu izrazi političku stvarnost? Teško je na ovo pitanje eksplicitno odgovoriti. Budući da smo u praksi funkcionisanja bivše federacije imali stanje po mnogo čemu bliže današnjoj ustavnoj povelji nego tadašnjem nominalnom saveznom Ustavu, budući da su procesi konfederalizacije i dezintegracije na ovim prostorima započeti još u vreme SFRJ, a produbljeni i nastavljeni i u SRJ, i najzad, budući da je ideja federacije toliko kompromitovana od strane prethodne političke garniture, sasvim je razumljivo da se suština Ustavne povelje ne može do kraja objasniti ustavnopravnim instrumentarijumom, još manje da se ovaj dokument može posmatrati i vrednovati izolovano od svih ovih procesa, bez uvažavanja političkih elemenata i njihovog objektivnog politikološkog vrednovanja.
Politička stvarnost u vreme donošenja Ustavne povelje bitno se razlikuje od one u vreme stvaranja SRJ, pre nešto više od deset godina.
Dok su tadašnje vladajuće političke elite pretežno ignorisale realnost novouspostavljenih međunarodnih odnosa, međunarodni detant posle pada Berlinskog zida i nestanka “gvozdene zavese”, a SRJ, u uslovima rata u okruženju, već prvih dana svoga života klizila u međunarodnu izolaciju, dotle je novim političkim elitama u Srbiji i Crnoj Gori ostao naizgled pretežak zadatak – da ustavno artikulišu haotično stanje u odnosima država članica, koje će stvoriti institucionalne pretpostavke za povratak zemlje iz višegodišnje izolacije na međunarodnu pozornicu, za početak u Savet Evrope, najstariju panevropsku organizaciju. Bilo kakav novi konstitutivni akt, pa nazivao se on ustav ili ustavna povelja, volensnolens, morao je da ponese teret ovih političkih prilika; drugo je pitanje da li su ovdašnji politički lideri (posebno oni iz Srbije) dovoljno sa svoje strane učinili da državna zajednica dobije koliko-toliko kvalitetnije ustavnopravno obličje i da li je Ustavna povelja ipak mogla biti prvenstveno naše delo. Ali, kao što će se pokazati, Ustavnom poveljom nisu stvorene nikakve institucionalne pretpostavke za novu preraspodelu političke moći u korist zajednice, već je izvršena samo ustavnopravna verifikacija postojećih odnosa moći u korist država članica. Sa druge strane, u pokušaju objektivnog vrednovanja Ustavne povelje ne sme se precenjivati značaj političkih elemenata i ovaj dokument braniti isključivo politikološkim argumentima, jer bi to značilo pristrasnost i degradaciju ustavnopravne nauke.
Politički tvorci nove državne zajednice Srbije i Crne Gore, ukazujuć i sa dosta argumenata na neodrživost jaza između ustavnog i faktičkog stanja u odnosima država članica, otišli su u drugu krajnost; neopravdano pojednostavljujući složeno pitanje odnosa ustava i političke stvarnosti, oni su u startu degradirali čitav ustavotvorni proces. “Promene ustava mogu služiti prilagođavanju razvojima koji su se zapravo već dogodili, ali one ih mogu tek izazvati. Valja dakle razlikovati prilagođivač ku i oblikovnu promenu”.6 Donošenje Ustavne povelje Srbije i Crne Gore predstavlja klasičan primer “prilagođivačke” promene ustava, ali to nije i ne može biti prednost ovog ustavnog dokumenta, pogotovo ne prednost u odnosu na stari savezni ustav. Osim ukoliko jedini cilj Ustavne povelje nije bio da i formalno zatre prethodni savezni ustav, jer kako drugačije objasniti činjenicu da je ovaj dokument usvojen grubim kršenjem ustava SRJ od 1992. godine, koji se u preambuli Ustavne povelje uopšte ni ne spominje, a da njegovom usvajanju nije prethodio izbor ustavotvorne skupštine, koja bi jedina bila vlasna da oglasi političko-pravni diskontinuitet sa bivšom federacijom? Ovako, ispada da je Ustavna povelja, rečima Karla Fridriha, ne toliko “proizvod pozitivnog entuzijazma za neku čarobnu budućnost”, koliko “negativno ograđivanje od tlačiteljske prošlosti”.7 Jer, niti se od ustava očekuje da bude samo programsko-politička projekcija budućnosti, još manje da mu jedini cilj bude da gotovo opsednut njime, negativno žigoše svoga prethodnika, niti je, pak, ustav samo recepcija političke stvarnosti! Odnos ustava i političke stvarnosti mnogo je kompleksniji, reverzibilan odnos.
- 21 Šire o tome videti: V. Pešić, “Dramatičan put ka državi”, Republika, 324-325/2004, str. 26-28; N. Dimitrijević, “Srbija kao nedovršena država”, Republika, 314-315/2003, str. 59-62. [↩]
- 22 “Osnovi novih odnosa Crne Gore i Srbije”, Večernje novosti, 3.1.2001. Prethodna platforma Vlade Crne Gore iz 1999. godine podrazumevala je punu konfederalizaciju odnosa Srbije i Crne Gore, ali u okviru jednistvenog međunarodnopravnog subjektiviteta zajednice. “Osnovi novih odnosa Crne Gore i Srbije”, Blic, 6. 8. 1999. [↩]
- 23 R. Vots - T. Flajner - H. Peter Šnajder, Ustavno preuređenje SR Jugoslavije, “Centar za liberalno-demokratske studije”, Beograd, 2002, str. 86. [↩]
- 24 “Neporeciv je … pritisak Evropske unije da se … postignu dva gotovo protivurečna cilja: da Savezna Republika Jugoslavija nestane, a da umesto nje ne nastanu dve posebne države!” Z. R. Tomić, Struka i politika, deo “ Smisao i posledice sporazuma predstavnika Srbije, Crne Gore i Jugoslavije – Pirova pobeda uz evropsko tutorstvo”, Beograd, 2003, str. 146. [↩]
- 25 “Polazne osnove za preuređenje odnosa Srbije i Crne Gore”, Glas javnosti, 15.3.2002. [↩]
- 26 P. H berle, Ustavna država (s nemačkog preveo T. Martinović), “Politička kultura”, Zagreb, 2002, str. 102. [↩]
- 27 Nav. prema: R. Ratković, Politika i ustav, Beograd, 1997, str. 14. [↩]