Jedan pogled na savremene ustavnopravne odnose Srbije i Crne Gore
II
1. – Početak najveće federalne političko-institucionalne krize vezuje se, u principu, za održavanje predsedničkih i parlamentarnih izbora u Crnoj Gori 1997. godine. Rascep u Demokratskoj partiji socijalista Crne Gore na dve političke frakcije otvorio je i pitanje njihovog odnosa prema saveznoj državi. Premda su osnovni povodi formiranja nove politič ke opcije iz nekada jedinstvenog DPS-a, prema oficijelnim izjavama, bili zalaganje za reforme, nova spoljnopolitička orijentacija i odbrana ravnopravne ustavne pozicije Crne Gore u okviru zajedničke države, kasnija politička zbivanja pokazaće da je još tada za novu političku opciju postojala alternativa – samostalna Crna Gora. Sukob između nove vladajuće većine u Crnoj Gori i saveznog političkog vrha odražavao se na odnose u federaciji na dva paralelna, međusobno isprepletana plana – političkom i ustavnopravnom. Na političkom planu, postepeno je dolazilo do zahlađenja u odnosima republika i jačanja isključivosti i klime nepoverenja između savezne države i manje republike. Na ustavnopravnom planu, politički sukob se reflektovao na učestale sukobe nadležnosti između Saveznog ustavnog suda i Ustavnog suda Crne Gore, koji su zauzimali različite stavove i donosili dijametralno suprotne odluke na temelju istih ustavnih i zakonskih akata u ustavnim i izbornim sporovima tokom predsedničkih i parlamentarnih izbora u Crnoj Gori i posle njih. Različito odlučivanje ustavnih sudova i sukobi nadležnosti bili su, u stvari, samo “pravna forma za rešavanje političkog sukoba između vodeć ih političkih snaga u jednoj republici članici i organa savezne države”.1 Savezna država klizila je u najveću ustavnu krizu od svoga nastanka, a ustavno sudstvo, neuspevajući da se izdigne iznad partijskih podela i parcijalnih dnevnopolitičkih interesa, postalo je instrument dubokog političkog sukoba i tako podelilo sudbinu ustavnog projekta, čiju je postojanost trebalo da čuva.
Kriza savezne države još više je zaoštrena tokom 1998. godine u sporovima oko sastava Veća republika Savezne skupštine, naročito posle odluke Saveznog ustavnog suda da proglasi neustavnim crnogorski zakon o izboru poslanika u Veću republika,2 utvrđujući da je Skupština Crne Gore kod donošenja ovog zakona prekoračila granice utvrđene Ustavom SRJ.3 Iako su postojali veoma jaki ustavnopravni argumenti u prilog ovakvoj odluci, posebno onaj da se “ne mogu u federaciji ostvarivati, niti uobličavati zajednički interesi, ako se republike članice kao stvaraoci tih zajedničkih interesa obavezuju da u federaciji ostvaruju samo svoje interese”, ova odluka ipak nije doprinela uravnoteženju federalnih odnosa, s obzirom na to da je autoritet Saveznog ustavnog suda doveden u pitanje postupanjem u ovom ustavnom sporu suprotno jednoj ranijoj odluci ovog suda, kojom je odbio predlog za ocenu ustavnosti suštinski istog srpskog zakona.4 Politički vrh Crne Gore je ignorisao ovu odluku Saveznog ustavnog suda i pozivajući se na njihovo neustavno delovanje i sam neustavno započeo bojkot saveznih organa, a Skupština Crne Gore je nastavila jednostrano preuzimanje nadležnosti savezne države, ističući da “ne priznaje nijedan pravni, niti politički akt, usvojen bez učešća legalnih i legitimnih predstavnika Crne Gore u organima savezne države”, što je sa svoje strane doprinelo još većem zaoštravanju odnosa u federaciji. U atmosferi isključivosti i obostrano izražene težnje za dominacijom samo jedne strane, umesto spremnosti za dijalog i kompromis, ustavni okvir postao je pretesan za toliku količinu političkih ambicija, a savezna država sve više se “gušila” u lavirintu režimskih tumačenja ustava, blokadama i opstrukcijama. “Time je najavljena klinička smrt Savezne skupštine, pa i savezne države”.5 Političke želje građana za životom u zajedničkoj državi nisu se osipale, a vladajuće političke garniture u republikama, između kojih je tinjao sve veći jaz i u domenu spoljnopolitičke orijentacije, okretale su leđa, svaka na svoj način, ustavnom projektu u čijem stvaranju su igrale ključnu, gotovo jedinu ulogu. Vladajuća većina u Srbiji ispoljavala je političku nameru jačanja federacije, doduše dozirano i poluotvoreno.
Na drugoj strani, vladajuća većina u Crnoj Gori sve više se priklanjala labavoj, konfederalnoj vezi dve države članice i, pod parolom odbrane ravnopravne ustavne pozicije Crne Gore, politički je forsirala akte koji su predstavljali izraz državno-pravnog secesionizma. U uslovima sve dubljeg političkog konflikta, malo je ostalo mesta za želje građana. U nemogućnosti da ostvare svoje interese na principima ustavnosti i legaliteta, politički lideri su nastojali da svoje odluke zaodenu u ruho legitimiteta; i jedni i drugi smatrali su samo svoje odluke za legitimne, odričući onim drugim demokratski karakter. Pa ako su oni stvarno verovali u nesumnjive vrednosti legitimiteta, verovatno su bili svesni činjenice da legitimitet predstavlja upravo “omiljeno lovno područje političke i partijske propagande”.6 I svi su se pozivali na želje građana i njihovo neotuđivo pravo da odluče o sudbini zajedničke države, ali niko nije bio spreman da im na delu omogući demokratske uslove za rešavanje ustavnog pitanja. Ili su se, možda, politički tvorci bivše federacije rukovodili principom da se građani suštinski nisu ni pitali pri nastanku zajednič ke države, pa da samim tim nisu dužni da im obezbede ni uslove demokratskog odlučivanja o njenoj ustavnoj rekonstrukciji ili nestanku? U takvim okolnostima ostale su dve mogućnosti – ili da se ceo proces vrati u ustavne tokove, ili da se pregovara o novom ustavnom aranžmanu. Kako su, međutim, od strane vladajućih elita u Srbiji i Crnoj Gori još ranije ispoljene divergentne političke namere u pogledu sudbine federacije i kako je savezni ustav predviđao relativno komplikovan postupak svoje promene sa ustavnim pravom veta republičkih skupština, sve manje su postojale šanse da se u poodmaklom procesu obostranog kršenja saveznog ustava kriza prevaziđe ustavnopravnim putem, a u nedostatku spremnosti za dijalog i kompromis, bilo je jasno da ne postoje demokratski uslovi ni za ulazak u proces ustavnih promena.
Savezna država nalazila se u pat poziciji, a u uslovima koncentracije velike količine vanustavne moći u rukama tadašnjeg predsednika SRJ i uzlazne putanje arsenala moći nove crnogorske vlasti, svaki jednostrani potez bilo koje strane nosio je realnu opasnost jačanja diverziteta.
2. – Iako je inicijativa za promenu Ustava SRJ u smeru jačanja federacije još ranije energično odbijena od strane vladajuće većine u Crnoj Gori,7 Savezna skupština je, međutim, početkom jula 2000. godine, po hitnom postupku usvojila i proglasila ustavne amadmane.8 Ustavnopravna suština ovih amandmana trebalo je da označi početak procesa jačanja federacije, eliminisanjem konfederalnih elemenata, za koje se pokazalo da su otežavali funkcionisanje saveznih organa. Budući da je vladajuća većina u Crnoj Gori još ranije stavila do znanja da neće prihvatiti nikakve ustavne promene u smeru jačanja federacije i budući da je Crna Gora do tada uveliko odmakla u procesu zaokruživanja državne suverenosti, doduše neustavno, politička suština ovih ustavnih promena ogledala se ne toliko u stvaranju delotvornijeg federalizma, koliko u težnji za dominacijom samo jedne strane, koja je u uslovima institucionalne asimetrije i potpuno oprečnih političkih koncepcija o uređenju federacije, za vladajuću većinu u Crnoj Gori po sebi značila unitarizam i centralizam.9 Mada za promenu ustavnih odredaba koje su ovim amandmanima izmenjene, Ustav SRJ nije izričito zahtevao saglasnost republič kih skupština, već samo saglasnu odluku oba veća Savezne skupštine, usvojenu dvotrećinskom većinom, u uslovima bojkota saveznih organa od strane vladajuće većine u Crnoj Gori i još ranije jasno izraženih konfederalnih tendencija u funkcionisanju savezne države, bilo je logično da se savezni ustav praktično ne može menjati bez saglasnosti oba ravnopravna konstituenta savezne države i da će svaka drugačija promena ustava, ma koliko bila ustavnopravno legalna, suštinski biti nedemokratska i politički nelegitimna. Jedno je, međutim, sasvim izvesno. Iako su, ustavnopravno gledano, uveli novine u smeru jačanja federacije i to novine koje su se, manje ili više, kretale na liniji federalnih standarda, zbog toga što nisu bili izraz saglasnosti oba ravnopravna konstituenta savezne države, julski amandmani 2000. godine imali su sasvim suprotne političke efekte, od očekivanih ustavnopravnih – oni su sa svoje strane ubrzali konfederalizaciju i dezintegraciju savezne države.
Kraj savezne države sve više se osećao u procepu između novog ustavnog izraza predominantnih političkih interesa vladajućih većina u Srbiji i federaciji koje nisu nosile demokratiju, već hegemoniju i unitarizam pod firmom jačanja federacije i političke stvarnosti, čijem je održanju težila vladajuća većina u Crnoj Gori, nastojeći da pod demokratskom parolom dovrši proces konfederalizacije zajedničke države. Izgledalo je kao da je jedini mogući spas za saveznu državu u političkopravnom šahu – demokratska revolucija!?
- 12 Lj. Slavnić, Federalizam i ustavnosudska funkcija – slučaj Jugoslavije, Beograd, 2000, str. 231. [↩]
- 13 Zakon o izboru i prestanku mandata saveznih poslanika u Vijeće republika Savezne skupštine, Službeni list RCG, 23/1998. Prema Ustavu SRJ (čl. 81. st. 2), izbor i prestanak mandata saveznih poslanika u Veću građana Savezne skupštine uređuje se saveznim zakonom, a izbor i prestanak mandata saveznih poslanika u Veću republika zakonom republike članice. [↩]
- 14 Odluka Saveznog ustavnog suda, IY broj 90/98, Službeni list SRJ, 3/99. [↩]
- 15 Odluka Saveznog ustavnog suda, IY broj 22/93, Službeni list SRJ, br. 36/94; Odluka Ustavnog suda Srbije, IY broj 29/93, Službeni glasnik RS, br. 34/93. [↩]
- 16 V. Koštunica, “šta je neustavno u saveznom ustavu”, u zborniku Kriza i obnova prava, Beograd, 1999, str. 20. [↩]
- 17 K. J. Fridrih, Konstitucionalizam – ograničavanje i kontrola vlasti (prevod i pogovor N. Vučinić), Podgorica, 1996, str. 170. [↩]
- 18 Rezolucija o narušavanju pravnog sistema SRJ i republika članica, broj 02-2552, 23. 12. 1997, Službeni list RCG, br. 44/97. [↩]
- 19 Amandmani II-IX na Ustav SRJ, Službeni list SRJ, br. 29/2000. [↩]
- 20 Skupština Crne Gore je, reagujući na ustavne promene, usvojila rezoluciju u kojoj je, “potvrđujući svoje ranije iznijete stavove o nelegitimnosti i nelegalnosti saveznih organa…, konstatujući stalno kršenje Ustava SRJ na štetu Crne Gore i njene ustavne pozicije… i da je najnovijim promjenama Ustava SRJ iz vršena klasična ustavna destrukcija”, istakla da “ne priznaje i ne prihvata izmjene Ustava SRJ, jer je njegove izmjene usvojila nelegalna i nelegitimna Savezna skupština, protivno većinskoj volji građana Crne Gore i grubim kršenjem ustavnih prava Republike Crne Gore kao ravnopravnog konstituenta savezne države”. Rezolucija o zaštiti prava i interesa Republike Crne Gore i njenih građana, br. 02-1812/4, 8 . jul 2000, Službeni list RCG, br. 37/2000. [↩]