Vi ste ovde: Arhiva » Hereticus 2004-2 » Istraživanja »

Jedan pogled na savremene ustavnopravne odnose Srbije i Crne Gore

Stranice: 1 2 3 4 5 6 7

I

1. – Prva dvočlana zajednička država Srbije i Crne Gore, Savezna Republika Jugoslavija, stvarana je na ruševinama prethodne SFRJ, u okolnostima jačanja animoziteta međunarodne zajednice prema tadaš njim “novim starim” vladajućim strukturama u Srbiji i Crnoj gori i u uslovima međunarodne izolacije i rata u okruženju. Ta država, iako je bila zamišljena kao demokratska, federativna državna zajednica ravnopravnih republika i građana, suočila se sa demokratskim deficitom na samom početku, već u postupku njenog konstituisanja.1 Mada se u prvi mah činilo sasvim prirodnim da jedino federativno uređenje zajedničke države Srbije i Crne Gore može obezbediti “jedinstvo u različitosti”, kompromisom između legitimne težnje njihovih građana za zajedničkim životom i potrebe za očuvanjem istorijski potvrđene državnosti, ustavna teorija, kao i komparativna federalna praksa, otpočetka nisu išle u prilog dvočlanoj federaciji. Teorija ukazuje da su dvočlane federacije, po pravilu, nestabilne, a praksa potvrđuje da su se one uglavnom pokazale kao neuspešne.2 Budući da dvočlana federacija, u oblasti funkcionisanja i odlučivanja, uvek, manje-više, pretpostavlja postojanje saglasnosti obe federalne jedinice, posebno kod promene ustava, upućujući time na široku primenu principa konsenzusa, to konsekventno uvodi elemente konfederalizma u procese odlučivanja, čak i u onim slučajevima kada oni nisu izričito ustavom utvrđeni.3

2. – Ustav SRJ od 1992. godine, polazeći od relativno opšteprihvać enih federalnih standarda, ustanovio je model relativno savremene federacije, zasnovane na dva temeljna načela – ravnopravnosti građana i ravnopravnosti republika članica.4 Takođe, u oblasti odnosa u federalizmu, Ustav SRJ je usvojio rešenja na liniji federalnih standarda, utvrđ ujući izvorni karakter nadležnosti federacije, pretpostavku nadležnosti u korist federalnih jedinica, princip suprematije saveznog ustava, obezbeđen putem ustavnosudske kontrole, dvodomnost Savezne skupštine itd. Iako je, međutim, u pogledu obima nadležnosti i instrumenata za njihovo ostvarivanje ustanovio relativno jaku federaciju,5 ovaj ustav uveo je u sferi federalizma određene elemente konfederalizma, koji su, kako se to često isticalo, bili “cena ulaska manje i slabije Crne Gore u dvočlanu zajedničku državu sa mnogostruko većom i jačom Srbijom” i koji su se u praksi funkcionisanja dvočlane federacije sve više širili, čak i na one oblasti u kojima konfederalni mehanizmi nisu bili izričito ustavom utvrđeni.
Praksa funkcionisanja bivše federacije potvrđuje da su konfederalni elementi otežavali funkcionisanje saveznih organa, ali ne toliko samim tim što su bili ustavom predviđeni, koliko činjenicom da su tadašnjim vladajućim političkim garniturama služili kao ustavno uporište za očuvanje stvarnih centara vlasti u republikama. raskorak između respektabilnih ustavnih ovlašćenja i stvarne političke nemoći saveznih organa bivao je sve veći, a parcijalni interesi političkih centara moći u republikama sprečavali su preraspodelu političke moći u korist federacije.
Oni su koristili savezne organe samo onda kada im je to odgovaralo, čime su permanentno podrivali politički autoritet organa federacije. Savezna skupština sve češće je donosila odluke širokom primenom dvotreć inske većine, čak i u onim slučajevima gde to nije bilo izričito ustavom zahtevano; dakle, praktično jednoglasno, tek pošto je postignuta vaninstitucionalna saglasnost centara vlasti u republikama, a Savezna vlada, inače ustavom zamišljena kao jaka egzekutiva, suštinski je posedovala “vlast bez moći”.6 Jedan od poznatih klasičnih teoretičara federalizma Kenet Uer, razmatrajući problematiku odnosa normativnog i stvarnog u oblasti ostvarivanja federalnog ustava, pisao je da “država može imati federalni ustav, ali u praksi on može funkcionisati tako da njeno političko uređenje nije federalno”. I obrnuto – nastavlja ovaj autor – “država čiji ustav nije federalni, može funkcionisati tako da se njeno političko uređenje može smatrati federalnim”.7 Bivša dvočlana jugoslovenska federacija predstavljala je u tom pogledu očigledan primer. Kako je institucionalna asimetrija u federalnim odnosima u startu onemogućila, ili bar otežala, postizanje koherentnosti ustavnog sistema i kako je jasno ispoljena politička namera shvatanja federacije kao onoga što se dogovore republike konstantno potkopavala politički autoritet federacije, elementi konfederalizma su se sve više širili u ustavnom životu, a ustavno uređenje, označeno kao federalno, sve više je pokazivalo tendenciju da se u stvarnosti izvitoperi u konfederalno. Ustavom definisana kao “suverena savezna država”, bivša SRJ je u političkom životu funkcionisala pretežno kao konfederacija, a poslednjih godina svoga života čak kao vrlo labavi savez država, što je navelo pojedine vodeće teoretičare naše ustavnopravne nauke da ovaj ustavni model označe kao “federalno-konfederalni”, ili čak kao “polukonfederalni”.8 Proklamovano federalno uređenje na ustavnopravnom planu postalo je konfederalno na praktič nopolitičkom planu, jer je “ispod sistema vlasti projektovanog Ustavom Jugoslavije uspostavljena struktura moći koja osujećuje njegovo ostvarivanje!”9

  1. 3 Videti: S. Samardžić, “Legitimnost nove federacije?”, Arhiv za pravne i društvene nauke, 2/1994, str. 283. Videti i kritičke opaske na sam postupak donošenja Ustava SRJ: Z. ?ukić-Veljović, “Protivrečnosti ustavnog modela nove federacije”, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, 4/1992, str. 317-319; P. Nikolić, “Promašaj i pravna ništavost Ustava SRJ od 27. aprila 1992.”, Pravni život, 7-8/1992, str. 956-961; L. Basta, “Neustavnost i nelegitimnost kao argumenti za ustavni kontinuitet”, Pravni život, 7-8/1992, str. 965-967. [↩]
  2. 4 Pakistan (1955-1971), Čehoslovačka (1968-1990), Ujedinjena Arapska Republika Sirije i Egipta (1958-1961). Jedinstveni izuzetak je Belgija, koja je novim ustavom od 1994. godine konstituisana kao sui generis dvočlana federacija. Vid. čl. 1-4. Ustava Belgije od 1994. [↩]
  3. 5 M. Jovičić, Savremeni federalizam, Beograd, 1973, str. 85-86; M. Jovičić, “Federacija sa dve federalne jedinice”, Književne novine, 848/1992, str. 3-4. [↩]
  4. 6 Vid. čl. 1. Ustava SRJ od 1992. [↩]
  5. 7 “Materijalne nadležnosti federacije su uobičajene, a formalni instrumenti za ostvarivanje nadležnosti su potpuni, u osnovi federalni, ali pojedini od njih sa znatnom dozom unitarizma”. R. Marković, Ustavno pravo i političke institucije, Beograd, 1998, str. 479. Vid. i: B. Nenadić, “Raspodela zakonodavne nadležnosti između savezne države i republika članica u SRJ”, Pravni zbornik, 1-2/94, str. 27-28 i 37-38. Videti čl. 77. Ustava SRJ od 1992. [↩]
  6. 8 V. Goati, “Dileme institucionalnog razvoja treće Jugoslavije”, Arhiv za pravne i društvene nauke, 2/1994, str. 265. [↩]
  7. 9 K. C. Wheare, Federal Government, London - New York - Toronto, Oxford University Press, 1946, p. 21-22. Videti i: V. Koštunica, “Novija shvatanja o federalizmu u političkoj nauci”, zbornik Federalizam i nacionalno pitanje, Beograd, 1971, str. 289. [↩]
  8. 10 Z. Đukić-Veljović, “Ustavni model ‘nove’ jugoslovenske federacije (de constitutione lata i de constitutione ferenda)”, u zborniku Aktuelna ustavna i druga pitanja konstituisanja Srbije kao pravne države, knj. 2, Beograd, 1994, str. 42; P. Nikolić, Ustavno pravo, Beograd, 1997, str. 452-453. [↩]
  9. 11 V. Goati, op.cit., str. 265. [↩]
Stranice: 1 2 3 4 5 6 7


Napišite komentar