Jedan pogled na savremene ustavnopravne odnose Srbije i Crne Gore
Nenad Vuković student-postdiplomac Pravnog fakulteta, Beograd
Rezime: Nova državna zajednica, Srbija i Crna Gora, uspostavljena Beogradskim sporazumom i Ustavnom poveljom, suočava se sa istim ili sličnim problemima koji su opterećivali funkcionisanje bivše savezne države. Ta zajednica je sasvim specifična tvorevina, koju je gotovo nemoguće pravno objasniti sa stanoviš ta poznatih i priznatih teorijskih modela federacije i konfederacije u ustavnopravnoj nauci. Iz vremena bivše SRJ nasleđeno je višegodišnje haotično stanje i duboki jaz između nominalno-ustavnog i faktičkog stanja u odnosima država članica. Ustavnom poveljom je izvršena samo ustavnopravna verifikacija zatečenih odnosa političke moći u korist država članica, bez adekvatnih institucionalnih garancija za novu preraspodelu moći u korist zajednice. Danas su perspektive političkog zajedništva Srbije i Crne Gore blede i neizvesne. Čini se nespornim da se razlozi degradacije ideje federalizma i ustavne dekadencije u odnosima Srbije i Crne Gore uopšte ne mogu do kraja osvetliti čisto egzegetički, već samo pravno-politikološki, pa i šire društveno, a u krajnjoj liniji i kulturno.
Višedecenijske naslage autoritarne političke kulture danas predstavljaju ključnu prepreku postizanju elementarnog konsenzusa oko osnovnih političkih vrednosti, na kojima bi se bazirao i naš ustavni konsenzus. Samo takav predustavni konsenzus, kao “eliksir života” ustavnog konsenzusa, koji se kod nas još uvek ne nazire, može predstavljati zalogu za trajnije ustavno postignuće.
Ključne reči: državna zajednica, federacija, konfederacija, savezni ustav, Ustavna povelja.
Velika je mana svakog ustava što ne ostavlja moćnicima drugu alternativu, osim ili njihove vlasti, ili gubilišta.
(B. Konstan, Principi politike i drugi spisi, Beograd, 2000, str. 29)
Uvod
1. – Dvadeseti vek u odnosima Srbije i Crne Gore obeležen je njihovim traganjem za odgovarajućim državno-pravnim okvirom zajedničkog života sa ostalim jugoslovenskim narodima, a poslednja decenija ovog veka u njihovim odnosima, traženjem optimalne solucije za ravnopravnu koegzistenciju Srbije i Crne Gore u dvočlanoj zajedničkoj državi.
Decenija odnosa Srbije i Crne Gore, koja je sada za nama, decenija je ustavnog bespuća i pravnog beščašća. Mnogo je bilo dnevne politike i jednokratnih političkih rešenja, mnogo izbora, a malo istinske demokratije.
Najmanje je bilo ustavnosti, vladavine prava i pravne države.
Da li su uzroci današnjeg ustavnopravnog haosa locirani samo u slabostima ustavnih rešenja, ili ih treba tražiti u dubljim društvenim karakteristikama, visokom stepenu političke netolerancije i autoritarne političke kulture i najzad, u istorijskoj i ideološko-vrednosnoj polarizaciji našeg društva? Kako je moguće imati trajan i legitiman ustav u atmosferi tako dubokih podela između vlasti i opozicije, koje nisu više samo redovna odlika političke kompeticije za osvajanje vlasti? Kako ostvariti principe zapisane u ustavu i vrednosti i političke nade koje on otelotvoruje u političkoj stvarnosti, nenaviknutoj na mirne promene vlasti, na političkom tlu, na kojem svaka pobeda jedne političke opcije znači satanizaciju one druge, a svaki novi ustav zatire stari i što je možda najvažnije, na kojem se ustavne promene uvek javljaju kao sudbinsko pitanje, a u novije vreme i kao pitanje opstanka države? Da li je moguće biti optimista u situaciji u kojoj su nam ustavna rešenja sve više privremenog karaktera, gde se prilikom svake promene ustava uvek kreće iz početka i odlučuje “normativno ni iz čega” i u situaciji u kojoj su ustavna rešenja produkt isključivo neke druge, a ne prvenstveno naše društvene i političke realnosti? Ili je možda vreme da se prisetimo reči jednog od političkih savremenika velikog predsednika De Gola: “To što je naša zemlja imala sedamnaest ustava u toku sto pedeset godina nevažno je ako Francuska i dalje postoji”.1 Ustavne prilike u zemlji nisu se mnogo promenile ni posle petooktobarskih političkih promena. Nema veće stabilnosti unutrašnjih političkih odnosa, koja bi doprinela stvaranju zdravije i demokratskije atmosfere za rešavanje ustavnog pitanja u zemlji. I dalje dominira strančarski duh, nespremnost da se pojedinačni interesi, ne individualni, već pre svega egoistični interesi političkih stranaka, podrede opštem, nemoguć nost da se ozbiljna ustavna rasprava pretpostavi kratkoročnim politikantskim ustavnim igrarijama. Govoriti i pisati o ustavnim pitanjima u ovakvim uslovima nije nimalo lako. Toliko je veliki raskorak između normativnog i stvarnog, ustavom proklamovanog i politički ostvarenog, da su male šanse da nam bilo kakav ustav sve probleme odjednom razreš i. A ukoliko je taj raskorak veći – podseća nas Najdan Pašić – “utoliko su ustavne iluzije opasnije”.2 Ni posle usvajanja Ustavne povelje Državne zajednice Srbija i Crna Gora, stvarnost se suštinski nije promenila. Na nivou Državne zajednice, Ustavna povelja donosi veći stepen poverenja u političkim odnosima država članica, ali nikako ne doprinosi stvaranju većeg stepena ustavnopravne ravnoteže u tim odnosima. Na spoljnopolitičkom planu, otklonjena je opasnost od direktnog vojnog angažovanja stranog faktora, ali se zato taj faktor sve više pojavljuje kao arbitar u našim nesređenim političkim i ustavnim prilikama i to na način koji samo prividno olakšava, a suštinski otežava proces ustavnih promena, bitno dezavuiše njihov legitimitet, a sasvim sigurno stvara nepovoljan utisak o našoj nesposobnosti da sami uredimo sopstvene političko-pravne odnose. Istorija nas uči da su interesi velikih sila na ovim prostorima uvek, manje ili više, predstavljali bitnu determinantu uspona i opadanja državnosti, ali današnjica ukazuje da je uticaj spoljnog faktora prisutniji i presudniji nego ikad.
2. – Pokušaj analize čitavog novijeg perioda u “razvoju” naše ustavnosti unapred nailazi na izvesnu teškoću. Naime, reč je o ustavnim dokumentima, koji su nastajali u bitno drugačijim političkim uslovima, iza kojih su bujali interesi različitih, međusobno toliko konfrontiranih, dvaju vladajućih režima i, što je za ustavnopravnu nauku možda najvaž nije, koji nemaju gotovo ništa zajedničko, kako u reviziono-proceduralnom, tako ni u supstancijalnom smislu. Stoga se neizbežno na samom početku suočavamo sa osnovnom dilemom – da li se uopšte može govoriti o protekloj deceniji odnosa Srbije i Crne Gore, kao o periodu ustavnog razvoja, ili je pre reč o ustavnoj dekadenciji? Drugim rečima, može li se nazvati periodom ustavnog razvoja, u doslovnom smislu te reči, vreme u kojem je dominirala neustavnost i nelegitimnost, politička samovolja i arbitrarnost, nasuprot konstitucionalizmu, vreme u kojem su se ustavni mehanizmi pokazali nedovoljnim da artikulišu uzavrele političke sukobe, a ustavi nemoćnim da izdrže napone društvenih suprotnosti i nadžive političke snage koje su ih donele? Da li je potrebno podsećati da je savezni ustav od 1992, inače otpočetka suočen sa ozbiljnim probemima u primeni i grubim kršenjima u praksi, doveden u pitanje već 1997. godine, posle promene vlasti u Crnoj Gori, čija se nova vlast postepeno okreće protiv ustavnog projekta u čijem stvaranju je i sama učestvovala? Ili na nelegitimne julske ustavne amandmane od 2000. godine, usvojene bez saglasnosti vladajuće političke većine u Crnoj Gori? A kada je oktobra 2000. godine došlo do promene vlasti i u Srbiji, bilo je jasno da Ustav SRJ “živi” svoje poslednje dane. Ali umesto da dobijemo demokratske uslove za rešavanje ustavnog pitanja u zajednič koj državi, putem ustavotvorne skupštine i referenduma, a time i obećani legitimni ustavni diskontinuitet, dobili smo Ustavnu povelju grubim kršenjem Ustava SRJ. Tako se od ustavnog preuređenja federacije stiglo do njenog protivustavnog ukidanja.
I zaista, o protekloj deceniji odnosa Srbije i Crne Gore najmanje se može govoriti kao o periodu ustavnog razvoja. Ipak, bez obzira na sve političke kontroverze ovog perioda, ustavna ili neustavna zastranjivanja, kontinuitet ili diskontinuitet, građani Srbije i Crne Gore i danas žive u državnoj zajednici, doduše ustavnopravno bitno drugačijoj u odnosu na bivšu federaciju. Dakle, pokušaji ustavnopravnog oblikovanja odnosa Srbije i Crne Gore i politički napori za obezbeđivanje njihove ravnopravnosti u dvočlanoj državnoj zajednici obeležili su čitavu proteklu deceniju u njihovim odnosima. Tim pokušajima, kao i ustavnim dokumentima, čiji je cilj bio da te odnose formalno oblikuju, posvećen je ovaj rad.
- 1 F. Morijak, De Gol (sa francuskog prevela Zorica Hadži-Vidojković), Beograd-Valjevo, 1996, str. 185. [↩]
- 2 N. Pašić, “Društveno-političke pretpostavke ustavnosti i zakonitosti”, Gledišta, 6-7/1964, str. 1000. [↩]